SOMMAIRE
I – 1808-1958 : 150 ANS DE GRANDES RÉFORMES
II – 1959 À AUJOURD’HUI : LA COMPLEXIFICATION DE LA JUSTICE
PÉNALE
III – DIVERSES OPINIONS SUR LA JUSTICE PÉNALE
IV – LES COMMISSIONS DE RÉFLEXION ET LES PROPOSITIONS DE RÉFORMES
I – 1808-1958 :
150 ANS DE GRANDES RÉFORMES
Publié de 2000 à aujourd’hui
I. – De grandes réformes de la procédure pénale tous les 150 ans dans une ambiance de frénésie législative plus générale
A) Le cycle des grandes réformes
On
remarquera que les grandes réformes de notre procédure pénale ont lieu environ
tous les 150 ans :
– un premier mouvement de grande ampleur s’est dessiné
au xve siècle avec
l’ordonnance de Louis XII en 1498 et celle de François Ier
en 1539 (ordonnance de Villers-Cotterêts) ;
– la réforme la plus importante de l’Ancien Régime
s’est produite au xviie siècle,
avec l’ordonnance criminelle d’août 1670 de Louis XIV ;
– puis ce fut le Code d’instruction criminelle
de 1808, modifié tout au long des xixe
et xxe siècles et,
150 ans plus tard, le Code de procédure pénale de 1958 (applicable au
2 mars 1959) qui nous régit toujours, avec des modifications
substantielles. À quand le prochain code ? En principe en 2100,
si l’on respecte cet espacement !
Ce rythme s’explique sans doute par la maturité assez
longue des questions à résoudre, dont les solutions n’apparaissent évidentes
et, surtout, réalisables qu’à l’occasion d’époques de grands bouleversements,
lorsque tout devient subitement possible.
B) L’ambiance frénétique des grandes réformes
Que ce soit
en 1808 ou en 1958, ces deux époques importantes pour la procédure
pénale, ne le furent pas seulement pour cette matière.
En 1808, c’est en amont qu’il faut rechercher et
constater cette frénésie du législateur, en remontant à l’époque
révolutionnaire. On rappellera, en amont du Code d’instruction criminelle, le
Code civil de 1804 et celui de procédure civile de 1807. Pour
comprendre cette frénésie, on se replongera dans l’époque révolutionnaire en
relisant les objectifs de codification fixés dès août 1789 avec la
détermination des principes fondamentaux par les organes délibérants (principes
formulés en autant de questions distinctes), le travail de rédaction par des
experts et le retour vers les organes délibérants pour discussion, le tout
conduisant aux lois d’organisation judiciaire de 1791 et à un Code de
procédure criminelle[1].
On soulignera et on appréciera à sa juste valeur cette rapidité dans un
contexte d’époque troublée par les événements révolutionnaires, les guerres et
sans les moyens modernes de travail (la plume d’oie n’avait pas encore été
remplacée par le traitement de texte et la transmission électronique des
fichiers numériques !). En vingt-huit mois, du 17 juin 1789 au 1er novembre
1791, l’œuvre était accomplie, les principes posés ; dans le Code de
procédure criminelle élaboré par l’Assemblée constituante, le cautionnement
pour la liberté provisoire était fixé par le juge, mais le juge était élu par
le peuple, la règle de la publicité de la justice était instaurée, de même que
la liberté du débat oral, le droit de se défendre, la communication de
l’instruction écrite ; le jury était instauré dans tous les degrés de
juridiction, pour l’accusation comme pour le jugement.
En 1958, c’est en aval que cette frénésie se
manifeste, le Code de procédure pénale étant le premier texte important de ce
qu’il faut bien appeler les grandes codifications de la Ve République,
même si les textes nouveaux, en droit civil notamment, se sont intégrés aux
anciens codes napoléoniens ou en ont été maintenus à l’écart, sans pour autant
prendre la forme officielle d’un code (cf. la réforme du droit des procédures
collectives). L’autre code important de la Ve République sera
aussi un code de procédure, avec la promulgation en décembre 1975 du
Nouveau Code de procédure civile (devenu par la suite, en
janvier 2008, Code de procédure civile).
II. – Trois hommes en 25 ans pour une
réforme de la procédure pénaleA) Trois commissions de 1930 à 1953
a) La commission de Paul Matter (1930-1939). Le procureur
général près la Cour de cassation, Paul Matter, se vit confier,
en 1930, la présidence d’une commission pour réviser le Code pénal et le
Code d’instruction criminelle. Pour ce dernier code un projet fut déposé par la
commission Matter, en 1939, et fut oublié, en raison de la guerre, jusqu’à
ce qu’il resurgisse sous le projet de la commission Donnedieu de Vabres.
b) La commission d’Henri Donnedieu de Vabres
(1945-1949).
La présidence de la commission instaurée à la Libération fut confiée à un
magistrat, Henri Donnedieu de Vabres ; en réalité, cette commission
n’élabora pas un projet de code nouveau, se contentant de reprendre, en
l’actualisant, le projet de la commission présidée par Paul Matter.
Curieusement (compte tenu des idées de l’époque à la Libération), ce dernier projet, déposé
en 1949, était plutôt d’inspiration répressive[2],
mais néanmoins très novateur et moderne sur un point.
Le répressif apparaissait dans trois
dispositions : celle de la présence de l’avocat au côté de la personne
soupçonnée qu’à partir du premier interrogatoire sur le fond ;
celle du report du point de départ de la prescription de l’action publique au
jour de la découverte de l’infraction ; enfin, celle qui facilitait
grandement la couverture des causes de nullité de procédure.
À l’inverse, le juge d’instruction disparaissait
en tant qu’organe chargé à la fois d’instruire et de prendre des décisions
juridictionnelles. Certes, il était maintenu un juge de l’instruction,
mais le changement de terminologie traduisait le changement de
philosophie : ce juge, magistrat du siège, était en réalité un juge des libertés
et du contrôle de l’instruction qu’il ne pouvait conduire lui-même ; il
revenait au procureur de la République de poursuivre et d’instruire, selon les
nouveaux pouvoirs que le projet concentrait sur sa tête ; en revanche, les
décisions sur la mise en liberté, par exemple, relevaient de la compétence de
ce nouveau juge de l’instruction. En somme, le glissement de
vocabulaire traduisait le même mouvement que pour la procédure civile (mais,
pour celle-ci, en sens inverse, dans le sens de l’accroissement des pouvoirs du
juge) avec la création, en 1935 (D.-L. 30 oct.), du « juge
chargé de suivre la procédure », puis le passage, en 1965
(D. 13 oct.), au « juge des mises en état » et,
en 1971 (D. 9 sept.), au « juge de la mise en
état ». Le projet, très critiqué, fut enterré et entra au musée des
rapports mort-nés, encore que l’influence intellectuelle de ceux-ci ne doive
pas être sous-estimée ; il leur arrive de survivre à un abandon
législatif, l’esprit l’emportant sur l’inexistence d’une mise en œuvre parlementaire ;
ils constituent le terreau de nouvelles nourritures intellectuelles.
c) La commission d’Antoine Besson (1953-1958). Une troisième
commission fut donc instituée en 1953 et confiée à la présidence du
procureur général de la Cour de cassation, Antoine Besson[3].
Cette commission est à l’origine directe du Code de procédure pénale
de 1958, mais le résultat de ses travaux fut promulgué en trois fois avec
une accélération au cours de l’année 1958, en raison du changement de
République en octobre 1958 :
Au 31 décembre 1957, une première loi promulgua
le titre préliminaire et le Livre I, votés par le Parlement à partir du
texte de la commission ; mais l’entrée en vigueur de cette loi était
différée ; à cette date, le livre II était aussi achevé par la commission,
mais n’avait pas encore été soumis au Parlement. Il fut décidé d’accélérer le
rythme de travail de la commission.
Douze mois plus tard, par une ordonnance
n° 58-1296 du 23 décembre 1958, c’est (presque) l’ensemble du Code de
procédure pénale qui était promulgué. Le gouvernement avait souhaité publier
très rapidement un corpus législatif cohérent. Cette ordonnance
promulgue donc non seulement les livres II à V, entre-temps rédigés
par la commission, mais aussi le titre préliminaire et le Livre I de 1957,
en leur apportant des retouches non substantielles, ce qui était d’autant plus
aisé que le texte de 1957 n’était pas entré en vigueur.
Enfin, le Livre VI, contenant les dispositions
propres aux départements d’outre-mer, ne fut promulgué que plus tard, pour une
entrée en vigueur au 1er mars 1962.
II – 1959 À AUJOURD’HUI :
LA COMPLEXIFICATION
DE LA JUSTICE PÉNALE
Errances et
turbulences des modifications du code de 1958
Les
années 1960, années d’exception.
Ces années restent marquées par le drame de la guerre d’Algérie qui va
perturber l’application du nouveau code[4]
et qui inspirera une législation d’exception (V. Ord. 13 févr.
et 4 juin 1960)[5].
Les années postérieures - Vue synthétique :
- La double décennie de 1970 à 1990 traduit une
aspiration à de meilleures garanties des libertés individuelles dans un
contexte d’accroissement de la délinquance et de répression accrue.
- La dernière décennie du xxe siècle
(1990-1999) aura été l’occasion de grandes réformes idéologiques et de quelques lois marquantes sur la répression du terrorisme et les
alternatives aux poursuites.
- L’an 2000
aura été une année charnière de refondation de la procédure pénale contenue dans
la loi n° 2000-516 du 15 juin.
- Les années 2001-2009 resteront comme celles de l’importance croissante du thème de
l’insécurité et du ministère de l’Intérieur dans les lois sur la Justice.
- Les années 2010 au 1er semestre 2014 : l’ambition dans l’annonce des réformes contrecarrée par le poids croissant des exigences
constitutionnelles et européennes sur les projets déposés.
A) La double
décennie de 1970 à 1990 : une aspiration à de meilleures
garanties des libertés individuelles dans un contexte d’accroissement de la
délinquance et de répression accrue
Passé la période
d’exception, l’ordre étant revenu (on notera que les événements de
mai 1968 n’ont pas engendré de réforme importante de la procédure pénale),
les réformes, dans une société qui se modifiait considérablement avec des
aspirations à plus de liberté, mais aussi des violences urbaines plus pesantes,
vont être inspirées par ces deux traits.
a) D’un côté donc, la montée en
puissance de la délinquance et de la violence (dont le film Orange mécanique
de Stanley Kubrick, 1971, n’est que l’expression filmatographique à son
paroxysme ; depuis on « a fait mieux » dans l’expression
visuelle de la violence avec les films Kids, Seven[6] et L’appât[7])
et l’engorgement des juridictions qui en a résulté. L’esprit des lois nouvelles
est donc simple, juger plus rapidement, d’où des procédures simplifiées et des
lois de pure technique procédurale, sans porter un projet global, mais parfois
redoutablement efficaces dans l’objectif de répression poursuivi. Ainsi, de la
loi du 3 janvier 1972 sur la procédure d’ordonnance pénale et
l’élargissement de la procédure d’amende forfaitaire. Ou de la loi du
29 décembre 1972 qui introduisait le juge unique devant les tribunaux
correctionnels pour certaines infractions ; de la loi du 6 août 1975
élargissant la procédure de flagrant délit et minimisant les effets de la
nullité d’une procédure ; de la loi du 2 février 1981 (loi dite
Sécurité et Liberté, plus conceptualisée que les autres textes de l’époque,
sans doute en raison de la présence de deux éminents professeurs de droit
pénal, André Decocq et Jean-Claude Soyer, au sein de la commission
chargée de la préparer) et de la loi du 9 septembre 1986 qui élargissent
le domaine des procédures accélérées. La loi du 2 février 1981 sera très
vite abrogée, pour l’essentiel, par la nouvelle majorité politique issue des
élections de mai 1981.
b) Parallèlement, on note la montée
en puissance de l’idée de protection des citoyens contre l’arbitraire des
autorités de poursuite, d’instruction et de jugement. Contrairement à une idée
(fausse) reçue, ce n’est pas exclusivement un pouvoir de gauche qui va être à
l’origine de ces lois. Ainsi, la loi du 17 juillet 1970 qui s’appelait,
intitulé significatif, « loi tendant à renforcer la garantie des droits
individuels des citoyens » remplace la détention préventive par la
détention provisoire ; ce n’était pas seulement un clin d’œil aux
libertés, par un simple changement de terminologie ; c’était aussi la
volonté de limiter la détention en la rendant plus exceptionnelle, d’où
l’instauration d’une mesure nouvelle, le contrôle judiciaire ; mais
l’intention du législateur fut dévoyée par certains juges d’instruction plus
répressifs que d’autres qui imposèrent des contrôles judiciaires dans des
hypothèses où la personne concernée aurait été laissée en liberté ; dans
ce cas, il est clair que le contrôle judiciaire « mordait » sur la
liberté et non pas sur la détention, ce qui n’était pas l’intention du
législateur.
Il faut aussi citer à
ce titre de la protection des libertés, mais sans en donner le détail, les lois
du 6 août 1975, 10 juin 1983, 30 décembre 1985, 9 septembre
1986, 30 décembre 1987, 6 juillet 1989 qui, toutes, et le chiffre en
est impressionnant ramené à la période (six en quatorze ans), vont réglementer
les privations et restrictions de liberté avant jugement, réglementation qui apparaît
ainsi comme le problème récurrent de cette période.
B) La dernière décennie du xxe siècle
(1990-1999) : de grandes réformes idéologiques et quelques lois marquantes
sur la répression du terrorisme et les alternatives aux poursuites
Il
nous a paru utile d’indiquer ici les grandes lignes des lois de la période,
dans une mise en perspective de l’évolution de notre procédure par rapport à la
garantie des droits des citoyens.
a)
Gauche-droite-gauche : une décennie marquée par l’idéologie
Cette
décennie commence par la loi, très controversée, du 4 janvier 1993, sans
doute parce qu’elle était très ambitieuse, qu’elle était chargée d’une forte
idéologie « droits de l’homme », et intervenait dans un contexte
politique de fin de règne, le pouvoir socialiste (second mandat présidentiel)
étant au paroxysme de sa crise morale (les affaires se multipliaient) et
politique (les élections législatives de mars 1993, deux mois plus tard
donc, allaient être un désastre électoral pour la majorité sortante et tout remettre
en question). Préparée par les travaux de la commission « Justice et
droits de l’homme » présidée par un autre professeur de droit, elle aussi
très au fait de la procédure pénale, Mme Mireille Delmas-Marty,
elle visait à réformer profondément l’instruction, dans un sens très
accusatoire ; très (trop ?) vite abrogée sur de nombreux points, en
raison de l’alternance politique de mars 1993, il ne reste de cette loi,
pour l’essentiel, que la possibilité d’un contact, pour la première fois, entre
le gardé à vue et un avocat à partir de la vingtième heure, la suppression des
pouvoirs de police judiciaire du préfet et des « privilèges » de
juridiction des élus, des magistrats et de certains fonctionnaires, la
substitution de la mise en examen à l’inculpation et l’accroissement de
certains droits des mis en examen. En revanche, le retrait au juge
d’instruction du droit de placer quelqu’un en détention provisoire, la
suppression du droit pour le président du tribunal correctionnel de diriger les
débats (il devait seulement veiller à leur bon déroulement), réformes autrement
plus porteuses de modifications substantielles de notre procédure pénale, ont
été abrogés par une loi du 24 août 1993.
b) La politique
pénale de la majorité de droite jusqu’aux élections législatives
du printemps 1997
En 1995, sous un
Président de la République et un gouvernement de droite, deux lois doivent être
signalées : celle n° 95-73 du 21 janvier, qui est une loi
d’orientation et de programmation de la politique de sécurité publique sur cinq
ans, de 1995 à 1999 (avec notamment la réglementation de la
vidéosurveillance), mais aussi une loi qui affirme, pour la première fois, que
le droit à la sécurité est un droit fondamental. Celle du 8 février 1995,
qui présente la particularité d’être une loi commune à trois procédures,
administrative, civile et pénale, instaure des audiences foraines, étend la
possibilité du juge unique en matière correctionnelle et limite les cas de
jugements par défaut ; le projet du gouvernement était plus ambitieux puisqu’il
visait à introduire en France l’injonction pénale, alternative à
l’emprisonnement, mais le Conseil constitutionnel l’a jugée non conforme à la
présomption d’innocence et au rôle de gardien des libertés individuelles
confié, par l’article 66 de la Constitution, à l’autorité judiciaire (déc.
2 févr. 1995) ; le projet sera repris et adopté en juin 1999,
par la nouvelle majorité de gauche issue des urnes en 1997, mais cette
fois en tenant compte des observations du Conseil constitutionnel.
L’année 1996 aura été
marquée par des lois relatives à des domaines particuliers :
L. n° 96-585, 1er juill., sur l’enfance délinquante,
L. n° 96-647, 22 juill., et n° 96-1235, 30 déc., sur
le terrorisme (avec une importante décision du Conseil constitutionnel le
16 juillet 1996 sur les perquisitions de nuit. Cette même loi concerne
aussi la détention provisoire, le renforcement du contrôle de l’instruction par
la chambre d’accusation et son président, la communication par l’avocat, à son
client, des pièces d’une procédure d’instruction le concernant (CPP,
art. 114) ; un peu de souplesse et davantage de respect des droits de
la défense s’introduit ainsi dans cette phase capitale du procès pénal.
c) La politique
pénale de la majorité de gauche à compter du printemps 1997
En 1997, on notera
des réformes concernant les contrôles
effectués par la police judiciaire (L. n° 97-396, 24 avr.) et la
compétence en matière de terrorisme (L. n° 97-1273, 29 déc.).
En 1998, peu
d’activité législative à noter : loi n° 98-468 du 17 juin, sur le
suivi socio-judiciaire et loi n° 98-1035 du 18 novembre, sur la police
judiciaire.
En 1999, la loi
n° 99-515 du 23 juin 1999 tend à « renforcer l’efficacité de la
procédure pénale », alors que l’essentiel de la loi est consacré
(Chapitre 1er, art. 1er à 6) « aux
alternatives aux poursuites et à la composition pénale ». Reprenant
l’ensemble de la question de ces mesures alternatives, la loi crée la
composition pénale qui s’insère dans un dispositif plus vaste d’évitement des
poursuites, qui revêt plusieurs formes, mais qui suppose toujours, d’une part,
l’accord de l’intéressé et, d’autre part, la « validation », par le
président du TGI, de la mesure proposée par le procureur ; cette dernière
exigence répond au souci du législateur de respecter la décision du Conseil
constitutionnel du 2 février 1995[8]
qu’un magistrat du siège, indépendant et impartial, intervienne dans la
procédure qui conduit à une mesure qui, au final, apparaît comme une sanction
pénale et suppose la reconnaissance, par l’auteur des faits, qu’il les a
commis. Pour clore l’année, la loi n° 99-929 du 10 novembre réforme
la justice militaire. Elle le sera à nouveau en 2006.
C) Une année
charnière : l’an 2000. Une loi refondatrice de la procédure pénale
L’année 2000 aura été marquée essentiellement
par la très importante loi n° 2000-516 du 15 juin « renforçant
la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes »[9]. Présentée
par une garde des Sceaux de grande valeur (Élisabeth Guigou), rapportée à
l’Assemblée nationale par une professeur de droit avertie
(Christine Lazerges), elle fut néanmoins critiquée par certains, notamment
par les farouches défenseurs du pouvoir quasi absolu du juge d’instruction,
mais aussi par des magistrats soucieux d’avoir les moyens de l’appliquer dans
de bonnes conditions ; elle ne mérite pourtant pas l’excès d’indignité
dont on l’a parfois affublée dans la grande presse nationale. Fondamentalement,
nous n’hésitons pas à l’écrire, c’est une bonne loi pour la protection des
libertés, malgré quelques rares imperfections de forme (cf. la rédaction de
l’article premier qui introduit un article préliminaire dans le CPP) ou de
fond (V. le pouvoir résiduel du juge d’instruction de maintenir en
détention provisoire celui qu’il renvoie devant la juridiction de jugement). Pour l’essentiel, cette loi a : modifié le
régime de la garde à vue (avec un contact avec l’avocat dès la première
heure) ; créé la catégorie, intermédiaire entre le témoin (simple) et le
mis en examen, de témoin assisté ; dissocié les pouvoirs d’enquête dans
l’instruction et de mise en détention provisoire avec la création du juge des
libertés et de la détention ; autorisé les avocats et le parquet, au cours
de l’audience de jugement, à interroger directement les témoins, les experts et
les parties, sans passer par l’intermédiaire du président, mais sous réserve de
son pouvoir de police de l’audience qui subsiste ; on s’oriente ainsi
progressivement vers un système anglo-saxon de cross examination,
puisque le témoin, par exemple, pourra être interrogé à tour de rôle par
l’accusateur public et par la défense (ainsi que par l’avocat de la partie
civile) ; introduit un appel des arrêts de cours d’assises ;
juridictionnalisé l’exécution des peines ; créé une procédure de réexamen
d’une décision pénale définitive suite à un arrêt de condamnation de la France
par la Cour EDH ; modifié (en le rendant plus proche du justiciable) le
régime de l’indemnisation de la détention provisoire et élargi l’indemnisation
aux personnes non détenues mais bénéficiant d’un non-lieu, d’une relaxe ou d’un
acquittement après une poursuite qui s’avère donc injustifiée. La simple
énumération de ces réformes permet de juger de l’importance de cette loi.
Il faut en effet voir
dans cette loi la préfiguration d’une réforme plus ambitieuse qui, un jour
reprendra entièrement l’architecture du procès pénal, peut-être en s’inspirant
de ce modèle européen qui se construit sous nos yeux. Bref, la France accède,
par cette loi, aux standards européens.
b) On citera encore
la loi n° 2000-1354, du 30 décembre
qui modifie la procédure d’indemnisation des condamnés reconnus innocents, en
l’alignant sur celle de l’indemnisation des personnes injustement mises en
détention provisoire (que la loi du 15 juin 2000 avait modifiée).
D) Les années
2001-2009 : l’importance croissante du thème de l’insécurité et du
ministère de l’Intérieur dans les lois sur la justice
a) L’année 2001 aura été une année plus calme sur le plan des lois
votées, les grands projets étant abandonnés faute de consensus politique (car
on est, politiquement, en période de cohabitation et à quelques mois de l’élection
présidentielle de 2002. Cf. la réforme de l’action publique qui était liée
à la réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Les textes importants
sont des textes d’application, par exemple décret n° 2001-71 du
29 janvier d’une part, sur les délégués et médiateurs du procureur de la
République et, d’autre part, sur la composition pénale. On relèvera cependant
la loi organique n° 2001-539 du 25 juin sur le statut des magistrats
qui contient quelques dispositions intéressant la procédure pénale :
limitation de la durée d’exercice de certaines fonctions, notamment comme juge
d’instruction, juge des enfants ou juge de l’application des peines (dix ans) ;
extension de la procédure de saisine pour avis de la Cour de cassation à la
matière pénale ; instauration d’un processus de filtrage des pourvois.
Sous la pression des
événements terroristes du 11 septembre 2001 à New York, la loi
n° 2001-1062 du 15 novembre relative à la sécurité quotidienne[10], vite
votée, commence dans son article 1er par reconnaître que
« la sécurité est un droit fondamental », avant de prendre des
mesures restrictives de la liberté (applicables jusqu’au 31 décembre
2003), comme quoi l’éternel débat de la conciliation de la sécurité et de la
liberté est toujours d’actualité.
b) En 2002, le rythme va s’accélérer, avant, comme après
l’élection présidentielle de mai, dont la campagne fut marquée par le thème de
l’insécurité.
1) Avant l’élection présidentielle,
mais dans ce contexte, la loi n° 2002-307 du 4 mars constitue une
mini-réforme de la loi du 15 juin 2000, dans le sens d’un retour à un
élargissement des pouvoirs des organes du procès pénal, au détriment de la
protection des libertés des mis en cause, tant en ce qui concerne la garde à
vue, que l’exécution d’une commission rogatoire délivrée par un juge
d’instruction, ou encore, les moyens de nullité qui se révèlent au cours de
l’instruction (ils doivent, pour tous les interrogatoires du mis en examen,
être soulevés dans les six mois de cet interrogatoire, CPP,
art. 173-1), la détention provisoire, l’appel du procureur général des
arrêts d’acquittement de cours d’assises, dans tous les cas ; enfin, cette
loi autorise désormais, sous certaines conditions, la publicité des débats
devant la cour d’assises des mineurs et devant le tribunal pour enfants. Une
autre loi du 4 mars 2002 (n° 2002-303) crée des juridictions
spécialisées en matière sanitaire et des pôles de santé.
2) Après l’élection
présidentielle d’avril/mai 2002, les lois dites
« sécuritaires » vont s’enchaîner à un rythme soutenu, sans doute
parce que la campagne électorale s’était déroulée sur le thème de l’insécurité
C’est d’abord la loi n° 2002-1094 du 29 août « d’orientation et
de programmation pour la sécurité intérieure », préparée par le ministère
de l’Intérieur et non par celui de la Justice et dont seul l’article 5
concerne directement la procédure pénale. Le ministère de la Justice reprend la
main avec la loi n° 2002-1138 du 9 septembre « d’orientation et
de programmation pour la justice », dite encore loi Perben I,
loi qui concerne toutes les justices, tant administrative, civile et pénale et
qui, pour ces deux dernières, notamment, crée les juridictions de proximité,
réforme les dispositions relatives à la composition pénale, à l’instruction et
à la détention provisoire, au jugement des délits et des crimes, au droit pénal
des mineurs, au fonctionnement et à la sécurité dans les établissements
pénitentiaires et améliore l’aide aux victimes ; en outre, cette loi,
forte de 69 articles, contient un titre premier de « programmation
des moyens de la justice pour les années 2003 à 2007 » (art. 1er),
moyens qui figurent dans un rapport annexé à la loi, rapport qui présente les
objectifs pour améliorer l’efficacité de la justice, faciliter l’accès au juge
et développer l’effectivité de la réponse pénale à la délinquance des majeurs
et des mineurs ; mais ces dispositions n’ont pas de valeur normative).
c) L’année 2003 s’ouvre par le retour en force du ministère de
l’Intérieur avec la loi n° 2003-239 du 18 mars « pour la
sécurité intérieure », loi qui retiendra l’attention dans la mesure où
elle introduit quelques dispositions nouvelles en matière de police judiciaire.
d) En 2004, le grand événement législatif aura été la loi
n° 2004-204 du 9 mars portant adaptation de la justice aux
évolutions de la criminalité, dite loi Perben II. C’est un monument
législatif, comparable, de par son ampleur, aux lois n° 93-2 du
4 janvier 1993 et n° 2000-516 du 15 juin 2000 ; cette
similitude explique sans doute les polémiques médiatiques dont la discussion du
projet a fait l’objet.
– Pour l’essentiel et techniquement parlant,
cette loi s’oriente autour de la création d’une procédure spécifique,
autonomisée, en matière de « délinquance et de criminalité
organisées » (avec des juridictions spécialisées ; de l’insertion
dans le Code de procédure pénale du mandat d’arrêt européen et de dispositions
en matière d’entraide internationale, d’un renforcement de la lutte contre
certaines infractions (en matière économique, financière et douanière, de santé
publique, de terrorisme, de pollution maritime, d’incendies de forêts, de
contrefaçon et de travail dissimulé, de discriminations et d’atteintes
racistes, d’infractions sexuelles), de l’affirmation de la place du garde des
Sceaux dans la conduite de l’action publique, de la mise en place de nouveaux
outils au profit des enquêteurs, de la création d’un statut des repentis, d’un
« plaider coupable » à la française (la comparution sur
reconnaissance préalable de culpabilité) et d’un fichier des délinquants
sexuels, de la refonte complète de la procédure par défaut (ex-contumace) en
matière criminelle, de la substitution des « tribunaux de l’application
des peines » aux juridictions régionales de la libération conditionnelle
et des « chambres de l’application des peines des cours d’appel » à
la juridiction nationale de la libération conditionnelle, juridictions qui
avaient été créées par la loi du 15 juin 2000. La recherche de la preuve
est désormais largement dérogatoire au droit commun, dès lors qu’on est dans le
domaine de la « délinquance et la criminalité organisées », que ce
soit en matière de garde à vue (avec la non-intervention de l’avocat dès la
première heure, mais seulement à l’issue de la 48e heure, puis
de la 72e heure, cette dernière règle constituant même le droit
commun en matière de terrorisme et de trafic de drogue), de surveillance
(extension des règles valables en matière de trafic de drogue), d’infiltration
(extension de ce qui existait déjà en matière de trafic de drogue), de
perquisitions de nuit (extension des règles déjà applicables en matière de
terrorisme, de trafic de drogue et de proxénétisme), d’interceptions de
correspondances émises par la voie des télécommunications (désormais possible
– au-delà d’une instruction – en cas d’une enquête préliminaire ou de
flagrance), de sonorisation et fixation d’images de certains lieux ou véhicules
sans le consentement des intéressés, ou d’appel aux repentis. Le Conseil
constitutionnel a pratiquement validé la totalité de ces nouvelles
dispositions.
– Politiquement
parlant, c’est une loi qui traduit un mouvement de fond de la procédure
pénale, dans la continuité des lois des 15 novembre 2001, 4 mars
et 9 septembre 2002, et qui ne touche pas seulement à certaines
dispositions de la loi du 15 juin 2000 – que par ailleurs elle
respecte sur de nombreux points – mais à l’ensemble du Code de procédure
pénale et du Code pénal. Le mot d’ordre est l’efficacité de la réponse pénale
aux troubles à l’ordre public et non pas l’amélioration des droits de la
défense, même si ceux-ci se trouvent parfois renforcés (ainsi de la procédure
par défaut en matière criminelle). L’articulation du rôle respectif des organes
du procès pénal est revue principalement au profit de la police et du parquet,
subsidiairement au profit du juge des libertés et de la détention, toujours au
détriment du juge d’instruction (auquel échappent, par exemple, toutes les
affaires traitées par la procédure de plaider coupable). Le ministère public
est désormais le pivot de la procédure pénale, avec, en amont, des pouvoirs
d’investigation accrus au détriment du juge d’instruction et, en aval, des
pouvoirs nouveaux quant à une sorte de « négociation » de la peine
qui « mordent » sur ceux du juge du siège ; au sein du parquet,
le procureur est repris en main par le procureur général qui est chargé
d’animer et de coordonner les politiques pénales. Et le ministre de la Justice
conduit la politique de l’action publique déterminée par le gouvernement et
veille à la cohérence de son application sur le territoire national, ce que le
Conseil constitutionnel n’a pas jugé contraire à la conception française de la
séparation des pouvoirs[11]. Le rôle
du juge des libertés et de la détention se trouve renforcé par rapport au
parquet, mais avec la banalisation de l’exercice de cette fonction, le
magistrat l’occupant n’étant plus obligatoirement un vice-président de
tribunal. La police se voit reconnaître des pouvoirs très importants en amont
du procès pénal, pendant la phase d’enquête En revanche, le rôle de l’avocat
est affirmé dans la procédure de plaider coupable et dans la nouvelle procédure
de défaut en matière criminelle. Mais le juge juge de moins en moins, il valide
et homologue. C’est une loi de politique pénale au sens plein du terme, avec
comme mots d’ordre, la célérité et l’efficacité de la réponse pénale, exigences
qui se concilient difficilement avec respect des principes de nécessité, de
proportionnalité et des droits de la défense ; ceux-ci ressortent
affaiblis puisque les garanties qui les caractérisent au niveau de
l’instruction ne sont pas transposées au niveau des nouvelles enquêtes de
police, alors même que ces enquêtes sont profondément transformées par la loi
nouvelle, puisque l’enquête préliminaire devient une enquête de contrainte et
non plus fondée sur le consentement et que l’enquête de flagrance voit sa durée
maximale passer à seize jours ; bref, le parquet et la police vont
utiliser des moyens judiciaires autrefois réservés aux magistrats du siège,
sans que la personne mise en cause ne bénéficie d’un statut protecteur de ses droits.
Une jurisprudence audacieuse pourrait d’ailleurs requalifier ces enquêtes en
actes d’instruction, comme le décida jadis la Cour suprême américaine avec
l’arrêt Miranda. D’une certaine manière, la loi du 9 mars 2004 est
la suite logique de la loi du 21 janvier 1995 qui affirmait solennellement
le « droit à la sécurité » comme un droit fondamental, avec le souci
de protéger les citoyens contre l’insécurité, plus que contre
l’arbitraire ; la sécurité est devenue une des conditions de l’exercice
des libertés. Elle préfigure le débat autour de la suppression du juge
d’instruction, ce qui pose immédiatement la question de la place du parquet.
– Conceptuellement
parlant, c’est une loi déstabilisatrice, en ce sens que la catégorie
des infractions n’a plus aucune unité procédurale ; ainsi de celle des
délits qui se trouve éclatée entre la procédure classique, la comparution
immédiate, les procédés alternatifs, le plaider coupable, sans oublier la
procédure d’exception pour la délinquance organisée. Même remarque pour les
crimes qui relèvent de tribunaux et de procédures différentes selon leur nature
(criminalité organisée, terrorisme, trafic de drogue, même si la loi du
9 mars a entendu étendre les règles d’exception valant pour le terrorisme,
le trafic de stupéfiants et le proxénétisme à toutes les infractions de
délinquance organisée.
e) En 2005, plusieurs lois vont venir ajuster et compléter la loi
du 9 mars 2004 :
1) La loi
n° 2005-47 du 26 janvier 2005 modifie la compétence des tribunaux
d’instance, des juridictions de proximité et des TGI, avec, notamment, la
possibilité de faire appel aux juges de proximité pour composer le tribunal
correctionnel (CPP, art. 398, al. 5) ; le Conseil
constitutionnel a validé, sous certaines conditions, cette disposition.
2) Pour répondre (en
contrepoint) à l’exigence, posée par la Cour de cassation[12]
et le Conseil d’État[13], de la
présence du ministère public à l’audience d’homologation de la solution
proposée par le parquet et acceptée par le délinquant, la loi n° 2005-847
du 26 juillet « légalise » l’absence du procureur à cette
audience, en rendant sa présence facultative (CPP, art. 495-9,
al. 2) ; disposition validée par le Conseil constitutionnel le 22
juillet 2005. La même loi prévoit que cette audience est publique, ce que le
Conseil constitutionnel avait préconisé dans sa décision du 2 mars 2004.
3) L’année 2005 se
terminera par deux lois du 12 décembre :
– la plus importante
(n° 2005-1549) est relative au traitement de la récidive des infractions
pénales[14] ; sa
principale innovation est l’institution du placement sous surveillance
électronique mobile des détenus (le fameux « bracelet » électronique)
dont, après expertise, on redoute qu’ils ne deviennent récidivistes quand ils
seront libérés. Cette loi contient aussi des dispositions de procédure pénale,
notamment quant à l’étendue de la saisine de la juridiction jugeant un
récidiviste, quant au prononcé du jugement par le tribunal correctionnel et aux
effets attachés aux meurtres et assassinats commis en état de récidive légale.
Cette loi a été validée par le Conseil constitutionnel le 8 décembre 2005, tant
par rapport à l’application immédiate du placement sous surveillance
électronique, que dans sa disposition prévoyant la délivrance obligatoire d’un
mandat de dépôt en cas de récidive de certaines infractions. En outre, pour
répondre aux demandes des avocats, l’article 434-7-2 du Code pénal a été
modifié pour protéger les relations entre les avocats et leurs clients.
– L’autre loi du
12 décembre, n° 2005-1550, relative à la défense, étend la compétence
du juge unique pour les délits de port ou transport d’armes prévus à
l’article L. 2339-9 du Code de la défense et englobe dans la
catégorie « criminalité et délinquance organisées » les délits en
matière d’armes et de produits explosifs commis en bande organisée prévus à
certains articles du Code de la défense.
f) L’année 2006, parasitée par l’affaire d’Outreau et la proximité de
l’élection présidentielle, n’a pas été très riche en lois consacrées
principalement à la procédure pénale :
1) La loi
n° 2006-24 du 23 janvier « relative à la lutte contre le
terrorisme et portant diverses dispositions relatives à la sécurité et aux
contrôles frontaliers », est une loi technique qui procède à des
aménagements textuels et procéduraux, en visant à améliorer la prévention par
la surveillance, le traitement des données et le contrôle, avec, en outre,
l’aggravation des peines en cas d’association de malfaiteurs, l’extension du
délit de non-justification de ressources et l’amélioration du sort des victimes[15].
2) La loi
n° 2006-396 du 31 mars sur l’égalité des chances contient un
article 51 relatif au pouvoir de transaction des maires en matière de
contraventions que les agents de la police municipale sont habilités à
constater (CPP, art. 44-1), disposition qui a donné lieu à des débats
houleux, mais qui a été validée par le Conseil constitutionnel[16].
3)
La loi n° 2006-399 du 4 avril instaure un dispositif de lutte contre
les violences au sein des couples et les mariages forcés, complète le régime
dérogatoire applicable à la poursuite des infractions commises contre des
mineurs.
4) L’ordonnance
n° 2006-637 du 1er juin porte refonte de la partie
législative du Code de justice militaire ; validée (et complétée) par la
loi n° 2007-289 du 5 mars, elle n’est entrée en vigueur que le
12 mai 2007. Pour l’essentiel, cette refonte vise à améliorer la clarté de
la justice militaire en temps de guerre.
5) L’ordonnance
n° 2006-673 du 8 juin porte réforme du Code de l’organisation
judiciaire. La procédure pénale est peu touchée par son article 8 qui
redéploie vers le Code de procédure pénale certaines dispositions et, en
conséquence, d’une part, ajoute des alinéas aux articles 49, 398, 704 et 804,
CPP et, d’autre part, crée les articles 137-1-1, 567-1-1 et 706-75-1,
CPP. En revanche, les dispositions relatives aux juridictions pour les mineurs
restent dans le Code de l’organisation judiciaire, mais sont renumérotées
(art. L. 251-1 et s.). Partie réglementaire,
D. n° 2008-522, 2 juin 2008.
g) L’année 2007 aura été autrement plus riche !
1) La loi
constitutionnelle n° 2007-238 du 23 février refond le statut pénal du
chef de l’État, en supprimant la Haute cour de justice pour créer une Haute
cour (tout court) qui, en réalité, n’est plus une juridiction, mais le nom
donné au Parlement réuni pour destituer le Président de la République.
2)
La loi n° 2007-287 du 5 mars relative au recrutement, à la formation
et à la responsabilité des magistrats, tire les enseignements de la terrible
affaire d’Outreau. Pour l’essentiel, elle favorise le recrutement externe,
c’est-à-dire hors des voies normales réservées aux étudiants sortant
directement de l’université. En revanche, ses dispositions sur la mise en cause
de la responsabilité disciplinaire des juges devant le Conseil supérieur de la
magistrature ont été censurées par le Conseil constitutionnel le 1er
mars 2007.
3) La loi
n° 2007-291 du 5 mars tend à renforcer l’équilibre de la procédure
pénale ; en réalité, elle porte de nombreuses dispositions, principalement
dans le domaine de l’instruction (notamment la collégialité, dont l’application
est sans cesse repoussée). Elle est directement issue des débats qui ont suivi
l’affaire d’Outreau, même si elle est très en deçà des propositions émises
notamment par la commission d’enquête parlementaire. Outre l’instruction
préparatoire qu’elle rend plus contradictoire dans les expertises ordonnées et
dans son règlement, elle modifie aussi le régime de la détention provisoire,
les droits de la défense et réduit la portée du principe que le criminel tient
le civil en l’état ; elle tend aussi à éviter les constitutions de partie
civile abusives.
4) La loi
n° 2007-297 du 5 mars relative à la prévention de la délinquance
(avec un rôle accru des maires, acteurs de prévention) contient essentiellement
des dispositions de procédure relatives aux mineurs, en modifiant l’ordonnance
du 2 février 1945. Elle poursuit la recherche de l’équilibre entre
prévention, éducation et répression. Surtout, elle définit une nouvelle
sanction, la sanction-réparation.
5) La loi
n° 2007-308 du 5 mars relative à la protection juridique des majeurs
contient des dispositions de mise en conformité de notre procédure pénale avec
la jurisprudence européenne et notamment la solution de l’arrêt Vaudelle
du 30 janvier 2001.
6) La loi
n° 2007-1198 du 10 août a été validée par le Conseil constitutionnel[17] à la fois
quant aux peines minimales légales et quant à ses dispositions concernant les
mineurs en état de deuxième récidive légale. La loi n° 2007-1545 du
30 octobre institue un contrôleur général des lieux de privation de
liberté, nommé par décret du Président de la République pour six ans non
renouvelables et qui, en tant qu’autorité indépendante, est chargé de
« contrôler les conditions de prise en charge et de transfèrement des
personnes privées de liberté, afin de s’assurer du respect de leurs droits
fondamentaux ». Le décret n° 2007-1605 du 13 novembre crée le
juge délégué aux victimes.
7)
La loi n° 2007-1598 du 13 novembre relative à la lutte contre la
corruption introduit quelques modifications relatives à l’enquête, la
poursuite, l’instruction et le jugement des infractions en matière économique
et financière et de délinquance et de criminalité organisées. Le décret
n° 2007-1620 du 15 novembre réglemente l’utilisation des nouvelles
technologies (numérisation et visioconférence).
h) L’année 2008 s’oriente autour de deux axes : d’une part, la
loi n° 2008-174 du 15 février, relative à la rétention de sûreté et à
la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental ;
d’autre part, la loi n° 2008-644 du 1er juillet, qui crée
de nouveaux droits pour les victimes.
i) Au titre de
l’année 2009, la loi la plus
importante est sans doute la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du
24 novembre, qui marque une rupture avec le droit antérieur,
essentiellement marqué par des dispositions d’ordre réglementaire ; son
champ d’application est plus large que le strict droit pénitentiaire, avec des
dispositions concernant la détention provisoire ; elle définit les droits
et devoirs des détenus et met en place l’assignation à résidence judiciaire,
avec surveillance électronique, qu’on peut définir comme la mesure qui oblige
une personne mise en examen à demeurer à son domicile ou dans une résidence
fixée par le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention, et
de ne s’en absenter qu’aux conditions et pour les motifs déterminés par ce
magistrat (art. 71) ; son régime juridique participe à la fois du
contrôle judiciaire et de la détention provisoire.
E) 2010-30 juin 2014.
L’ambition dans l’annonce des réformes. – Le poids croissant des exigences
constitutionnelles et européennes sur les projets déposés
a)
L’année 2010 sous le signe annoncé, puis différé, d’un bouleversement de
notre procédure pénale. Le début de l’année 2010 avait été marqué par l’importante loi
n° 2010-1 du 4 janvier, sur la protection du secret des sources des
journalistes. Citons aussi : la loi n° 2010-768 du 9 juillet
visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, la loi
n° 2010-769 du 9 juillet sur les violences faites spécifiquement aux
femmes et les violences au sein des couples et la loi n° 2010-930,
9 août portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale
internationale.
Supprimer le juge
d’instruction, telle fut la principale et quasi-unique occupation de la
ministre de la Justice au cours du premier semestre 2010, serviteur zélée du
chef de l’état, lequel, en
mai 2010, changea de pied, ce qui conduisit à la ministre à enterrer
l’ambitieux projet pourtant annoncé solennellement le 7 janvier 2009, par
le Président lui-même à la Cour de cassation[18] ;
il faut bien reconnaître qu’un discours volontariste ne suffisait pas, surtout
lorsqu’il intervenait au beau milieu de la mission confiée à un groupe de
travail, lequel ne rendait, sur le sujet, qu’une ébauche de propositions et que
le groupe de travail technique constitué par la ministre (quatre députés, un
universitaire, deux avocats) manquait cruellement de personnalités ayant un
poids politique fort, une vision cohérente et globale de la question, une
perception sensible de la matière et reposait, au final, sur la rédaction
technicienne du projet par les services de la chancellerie, malgré l’apport intellectuel
majeur d’un autre groupe de travail composé uniquement de professeurs de droit,
mais comprenant au moins un membre hostile à la suppression du juge
d’instruction (comprenne qui pourra !)[19].
La connaissance approfondie de la matière autre que livresque, la hauteur de
vue et le recul nécessaires à la sérénité des débats, que seule une expérience
concrète et vécue au quotidien de la procédure pénale permet d’acquérir, n’ont
pas été au rendez-vous de l’Histoire, de ce qui aurait pu et dû constituer la
réforme du siècle si l’on s’était donné les moyens politiques de la vouloir.
Quel gâchis !
b)
Pour 2011,
l’année s’est ouverte par le vote de la loi n° 2011-13 du 5 janvier,
sur la lutte contre la piraterie et l’exercice des pouvoirs de police de l’État
en mer et poursuivie par la loi n° 2011-267 du 14 mars, portant
« orientation et programmation pour la performance de la sécurité
intérieure » (dite LOPSI II) ; cette loi comporte deux
volets : l’un de droit pénal avec la lutte contre la cybercriminalité, l’institution
d’un magistrat référent pour contrôler les fichiers (de police judiciaire)
d’antécédents et d’analyse sérielle, la protection des intérêts fondamentaux de
la nation (avec notamment la protection des sources et des collaborateurs des
agents de renseignement, la possibilité pour des policiers spécialement
habilités d’infiltrer, via les moyens de communication électronique, les
groupes faisant l’apologie du terrorisme sur Internet), le renforcement de la
lutte contre la criminalité, de la sécurité quotidienne et de la prévention de
la délinquance ; un volet de droit public, avec la création d’une réserve
civile de la police nationale, l’allègement des mesures de lutte contre
l’insécurité routière, l’aménagement de la coopération entre l’État et les
maires chargés d’animer la politique de prévention de la délinquance, ainsi que
des règles relatives à la vidéosurveillance et à la vidéoprotection ; le
Conseil constitutionnel a censuré 13 dispositions[20]. La
réforme de la garde à vue, rendue obligatoire par une décision du Conseil
constitutionnel pour le régime de droit commun et un arrêt de la Cour de
cassation pour l’ensemble des régimes, est finalement intervenue deux mois et
demi avant la date butoir fixée par ces deux juridictions (1er juill.
2011), par la loi n° 2011-392 du 14 avril, loi qui n’a pas été
soumise au contrôle de conformité du Conseil constitutionnel (ce qui a laissé
la porte ouverte à des QPC[21]). On
citera aussi la loi n° 2011-525 du 17 mai, dite de simplification et
d’amélioration de la qualité du droit qui contient des dispositions diverses et
variées en matière de procédure pénale, la loi n° 2011-939 du 10 août
sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le
jugement des mineurs, loi qui modifiait sensiblement notre organisation
judiciaire et notre conception de la justice pénale, en expérimentant des citoyens assesseurs dans
les tribunaux correctionnels, mais son application fut suspendue dès le 13 juin
2012, par un simple arrêté ; les autres dispositions concernaient la
motivation des arrêts d’assises et le renvoi des mineurs de seize ans et
récidivistes devant un tribunal correctionnel pour mineurs ; cette loi a
été globalement validée par le Conseil constitutionnel, qui a jugé que
« son orientation n’est pas, en elle-même, contraire à la Constitution.
Celle-ci n’interdit pas que le pouvoir de statuer en matière de peines
privatives de liberté soit exercé par une juridiction pénale au sein de
laquelle siègent des citoyens assesseurs, sous la réserve que des garanties
appropriées permettent de satisfaire au principe d’indépendance et de
capacité »[22].
Deux lois de décembre ont terminé l’année 2011 : celle
du 13 (n° 2011-1862), directement issue des travaux de la commission
Guinchard, avec, en matière pénale : la création d’un pôle spécialisé à
Paris pour connaître des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre, de
pôles spécialisés dans la connaissance des accidents collectifs ;
l’extension du champ d’application des procédures pénales simplifiées (ordonnance
pénale, comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; amende
forfaitaire pour les contraventions de 5e classe,
procédure d’opposition au jugement rendu par défaut) ; règlement
transactionnel pour les infractions aux réglementations relatives aux débits de
boissons et au tabagisme. Celle du 26 ensuite, n° 2011-1940, qui instaure
un service citoyen pour les mineurs délinquants (il s’agit de proposer un
« contrat de service » aux mineurs de plus de seize ans, mais
uniquement dans le cadre d’une composition pénale, d’un ajournement de peine ou
d’un sursis avec mise à l’épreuve.
c)
Pour 2012, deux
périodes. Avant l’élection présidentielle, la loi n° 2012-409 du
27 mars est relative à la programmation en matière d’exécution des peines
(art. 1 qui renvoie à l’annexe de la loi) mais contient aussi des
dispositions normatives, notamment la possibilité d’ordonner la saisie des
biens en valeur, la coordination des condamnations et peines prononcées à
l’étranger avec le casier judiciaire et la transmission des informations vers
les autres États de l’UE ; la loi transpose un certain nombre de
décisions-cadre.
Après
l’élection, le nouveau pouvoir issu des urnes s’est attaché essentiellement à
détricoter les lois « sarkozistes », plus particulièrement en droit
pénal général marqué, globalement, du sceau de l’infamie[23].
Publication d’une circulaire de politique pénale générale le 19 septembre et,
le 29 novembre, d’une circulaire spécifique à la Corse. Arrêt de la
participation des citoyens aux jugements des délits. La suppression des
juridictions de proximité est reportée du 1er janvier 2013 au 1er janvier
2015 par la loi n° 2012-1441 du 24 décembre et la loi
n° 2012-1432 du 21 décembre vient encore (un grand classique) revoir
la sécurité et la lutte contre le terrorisme (pour sanctionner la pratique de
citoyens français ou de personnes résidant en France qui participeraient à des
camps d’entraînement terroristes à l’étranger
d) En 2013, la garde des Sceaux avait déclaré le 4 octobre 2012 que pour les
réformes de la procédure pénale, il faudrait attendre que « la Justice se
soit donné les moyens d’appliquer les dispositifs actuels » ; dans
cette ligne politique, trois lois seulement ont été promulguées en 2013 et
ont concerné :
– les attributions du Parquet : la loi n°
2013-669 du 25 juillet inscrit dans le Code de procédure pénale (art. 30)
l’interdiction pour le ministre de la Justice d’adresser aux magistrats du
parquet des instructions dans des affaires individuelles et lui confie la
responsabilité de conduire la politique pénale déterminée par le Gouvernement
et d’en préciser, par instructions générales, les grandes orientations pour
assurer sa cohérence et son efficacité[24].
Décret d’application n° 2013-1134, 9 décembre[25].
– Diverses adaptations du droit de l’UE dans le
domaine de la justice dans la loi n° 2013-711 du 5 août[26],
avec notamment : transposition de la directive n° 2010/64/UE du
Parlement européen et du Conseil, du 20 octobre 2010, relative au droit à
l’interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales ;
transposition de la décision-cadre n° 2009/299/JAI du Conseil, du
26 février 2009, renforçant les droits procéduraux des personnes et
favorisant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions
rendues en l’absence de la personne concernée lors du procès et aux décisions
de confiscation de biens prononcées par une juridiction d’un État membre de
l’UE (art. 713-20, CPP) ; transposition de la décision
n° 2009/426/JAI du Conseil, du 16 décembre 2008, sur le renforcement
d’Eurojust et modifiant la décision n° 2002/187/JAI instituant Eurojust
afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité ;
transposition de la décision-cadre n° 2008/909/JAI du Conseil, du
27 novembre 2008, concernant l’application du principe de reconnaissance
mutuelle aux jugements en matière pénale prononçant des peines ou des mesures
privatives de liberté aux fins de leur exécution dans l’Union européenne (in
CPP, art. 728-10 à 728-76 qui forment un nouveau chapitre 6
du Livre V, Titre II) ; adaptation de la législation française à
l’accord entre l’UE, l’Islande et la Norvège relatif à la procédure de remise
entre les États membres de l’UE et ces États, signé le 28 juin 2006,
et à l’arrêt de la CJUE en date du 5 septembre 2012 ; adaptation de
la législation française à la convention du Conseil de l’Europe sur la
prévention et la lutte contre la violence à l’égard des femmes et la violence
domestique, signée à Istanbul, le 11 mai 2011. Décret d’application n°
2013-958 du 25 octobre sur les modalités d’élaboration et de transmission des
rapports de politique pénale et d’activité des parquets[27].
- Création, par loi
organique n° 2013-1115 du 6 décembre et par loi n° 2013-1117 du même jour[28],
d’un procureur de la République financier à compétence nationale en matière
économique et financière. Six décrets d’application, n° 2014-64 à 69 du 29
janvier. La même loi n° 2013-1117 protège
des représailles les lanceurs d’alerte contre les crimes et délits en entreprise
(art. 35-I, in C. trav., art. L.
1132-3-3) et en administration (art. 35-II in
art. L. n° 86-634 du 13 juillet, art. 6 ter A). Elle adapte aussi le droit
français à la décision 2007/845/JAI du Conseil de l’UE du 6 décembre 2007.
-
On y ajoutera le nouveau report, au 1er janvier 2015, de la
collégialité de l’instruction par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre, art. 129,
soit huit ans après le vote de la loi du 5 mars 2007 (si aucun nouveau report
n’est voté d’ici là).
Le
projet sur la responsabilité juridictionnelle du Président de la République et
du Gouvernement a été abandonné.
e) En 2014, la loi n° 2014-372 du 28 mars sur
la géolocalisation insère un article 230-32 dans le CPP pour permettre le
recours à cette technique si l’opération est exigée par les nécessités d’une
enquête ou d’une instruction relative à un crime ou à un délit punis d’au moins
cinq ans d’emprisonnement pour les délits d’atteinte aux biens et de trois ans
pour les délits d’atteinte aux personnes[29].
La
loi n° 2014-535 du 27 mai transpose la directive du 22 mai 2012 relative au
droit à l’information dans le cadre des procédures pénales[30],
à compter du 2 juin 2014[31].
Sujets concernés par sa transposition : droit à un interprète, droit de se
taire, droit d’être informé en cas d’arrestation), notification des droits à
toute personne soupçonnée d’une infraction qu’elle soit entendue librement ou
gardée à vue, droit à un avocat en audition libre, par anticipation sur la
transposition de la directive 2013/48/UE du 22 octobre 2013 ; applicable
au 1er janvier 2015), accès au dossier aux assises), notification du
droit à un interprète aux assises, accès au dossier et demandes d’investigation
complémentaires en correctionnelle, notification
orale des droits à un interprète et de se taire en correctionnelle au début de
l’audience, avec extension au tribunal de police et à la juridiction de
proximité, droit à des actes d’investigation complémentaire en correctionnelle
en cas de convocation par PV.
F) Du 1er juillet au 31 décembre 2014. La loi n° 2014-896 du 15 août
« relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des
sanctions pénales » [32],
contient une mesure emblématique, la contrainte pénale, mais aussi des
dispositions générales sur la justice « restaurative », la finalité de
cette justice[33], les
droits des victimes, la possibilité de mettre en liberté pour motif médical une
personne placée en détention provisoire (CPP, art. 147-1)[34]
et des dispositions plus techniques de pure procédure pénale (transaction
pénale, cour d’assises, contenu du jugement, notamment sur l’ajournement de la
peine, qui seront vues à leur place[35].
La loi n° 2014-1353 du
13 novembre relative à la lutte contre le terrorisme[36],
va au-delà de cette lutte, notamment en consacrant la dématérialisation des
actes d’enquête et d’instruction même en dehors de ces procédures
particulières.
G) L’année 2015 : l’explosion en vol des droits
fondamentaux dans le contexte de la barbarie terroriste
Quatre lois retiennent l’attention :
-
La loi n° 2015-177 du 16 février relative
à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les
domaines de la justice et des affaires intérieures a trait
à la destruction des biens placés sous la main de justice, à la communication
électronique et à la procédure d’amende forfaitaire.
- La
loi
n° 2015-912 du 24 juillet sur le renseignement, au nom de la lutte
antiterroriste, exclut le judiciaire du renseignement en définissant les
missions des services de renseignement, ainsi que le régime d'autorisation et
de contrôle concernant, notamment : l'accès aux données de connexion et les
interceptions de sécurité ; le recours à des appareils permettant la
localisation, la sonorisation de lieux et de véhicules, ainsi que la captation
d'images et de données informatiques ; les interceptions de communications
électroniques émises ou reçues à l'étranger ; le recueil par Tracfin,
auprès des entreprises de transport ou des opérateurs de voyage et de séjour,
des données identifiant leurs clients ou concernant les prestations qu'ils leur
ont fournies. Cette loi contourne l’autorité judiciaire, en créant une
nouvelle autorité administrative indépendante, la « Commission nationale
de contrôle des techniques de renseignements », les recours étant portés
devant le Conseil d’État[37] ; ce n’est qu’à la marge que la loi modifie le
code de procédure pénale dans son article 19, notamment pour créer un fichier
judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes et pour
soumettre à la compétence des juridictions anti-terroriste ceux qui,
enregistrés dans ce fichier, manqueraient aux obligations qui leurs sont imposées[38]. Une requête contre cette loi a été déposée le 3
octobre 2015 par l’Association de la presse judiciaire devant la Cour EDH.
- La loi n° 2015- 993 du 17 août 2015
portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne[39] a pour objet la transposition de trois
décisions-cadre du Conseil de l'UE et de deux directives du Parlement et du
Conseil de l’UE : la décision-cadre n° 2008/947/JAI du 27 novembre 2008
sur l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux jugements et aux
décisions de probation aux fins de la surveillance des mesures de probation et
des peines de substitutions[40] ;
celle n° 2009/829/JAI du 23 octobre 2009 sur l’application, entre les États
membres de l’UE, du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions relatives
à des mesures de contrôle en tant qu’alternative à la détention
provisoire ; celle n° 2009/948/JAI du 30 novembre 2009 sur la prévention
et le règlement des conflits en matière d’exercice de la compétence dans le
cadre de la procédure pénale. Au titre des directives, celle n° 2011/99/UE du
13 décembre 2011 relative à la « décision de protection
européenne » ; celle n° 2012/29/UE établissant des normes minimales
concernant les droits, le soutien et la protection des victimes[41].
En outre, un chapitre VI de la loi (article 11) porte des dispositions
« diverses et de coordination » visant à étendre à de nouvelles
infractions la compétence des juridictions spécialisées en matière de
criminalité et de délinquance organisées (abrogation des 8° bis et 20° de
l’article 706-73, CPP, création d’un article 706-73-1, CPP, modifications de
l’article 706-74. Sur saisine de l’opposition, le Conseil constitutionnel a
déclaré 26 des 39 articles de la loi contraires à la Constitution (un record et
quelle honte pour ceux qui ont laissé ces cavaliers législatifs polluer la
loi), outre l'article 12 relatif à l'exécution provisoire de l'emprisonnement
dans le cadre de la contrainte pénale, dont il s'est saisi d'office. Le Conseil
a jugé, le 13 août 2015 (n° 2015-719 DC que ces dispositions n'ayant pas pour
objet de transposer une directive européenne, elles sont sans lien, « même
indirect » avec le texte initial et partant, « adoptées selon une procédure
contraire à la Constitution » ; en particulier, se trouvent censurés le
dispositif de majoration d'amende dédié à l'aide aux victimes (art. 9),
certaines dispositions favorisant le prononcé de mesures de probation et la
possibilité de prononcer un sursis avec mise à l'épreuve en récidive légale
(art. 15 à 21), ainsi que la disposition relative aux transmissions
d'informations entre la Justice et les administrations concernant les
infractions graves, notamment à caractère sexuel, commises à l'encontre de
mineurs (art. 30).
- Sous la pression des
dramatiques attentats terroristes du 7 janvier et du 13 novembre 2015, la
loi n° 2015-1501 du 20 novembre est votée en extrême urgence pour
réformer la législation de 1955 sur l’état d’urgence et confier au juge
administratif le contrôle des décisions du ministre de l’intérieur et des
préfets[42].
H) L’année 2016 : la poursuite de l’explosion en
vol des droits fondamentaux dans le contexte de la barbarie terroriste
En 2016 :
a) La loi n°
2016-457 du 14 avril est relative
à l’information de l’administration par l’autorité judiciaire pour protéger les
mineurs d’actes délictueux commis sur eux par des tiers.
b) Surtout, un étrange chassé-croisé entre la droite et
la gauche va se traduire dans la loi n°
2016-731 du 3 juin « renforçant la lutte contre le crime organisé, le
terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de
la procédure pénale »[43],
votée pour répondre au besoin de sécurité accrue des Français, en adaptant nos
moyens juridiques à cette forme de criminalité et de barbarie, sans qu’il soit
nécessaire de décréter l’état d’urgence[44].
Mais la loi va bien au-delà de la question du terrorisme et réalise ce dont
l’ancien chef de l’État (2007-2012) avait sans doute rêvé, sans avoir pu (ou
voulu) le concrétiser.
1) Pour ce qui est du terrorisme, les
perquisitions de nuit dans les locaux d’habitation sont désormais possibles
pendant une enquête préliminaire, s’il existe un risque d'atteinte à la vie,
sur autorisation du JLD qui devra, outre les éléments de motivation déjà exigés
à l’article 706-92, CPP, justifier de l’impossibilité de la réaliser pendant
les heures légales habituelles de l’article 59, CPP (art. 706-90, nouvel
alinéa, CPP). Toute personne dont le comportement paraîtrait lié à des
activités terroristes pourra être retenue pour une durée de quatre heures, afin
d'examiner sa situation (CPP, art. 78-3-1). La coopération dans la lutte
contre le blanchement et le financement du terrorisme est également renforcée[45].
2) Pour ce qui est de la criminalité organisée
au sens du CPP, art. 706-73 et 706-73-1, les sonorisations de locaux et les
fixations d’images, jusque-là réservées à la phase de l’instruction, sont
désormais autorisées durant l’enquête tant de flagrance que préliminaire, sur
autorisation du JLD (CPP, art. 706-96). Toujours pour ce type de criminalité,
de nouveaux actes d’investigation, gravement attentatoires à la vie privée,
sont créés et seront mis en œuvre sur autorisation du JLD, voire du procureur
de la République[46], durant
l’enquête ou sur celle du juge d’instruction durant celle-ci : accès à
distance aux correspondances électroniques accessibles au moyen d’un
identifiant informatique (CPP, art. 706-95-1 s.)[47],
recours aux IMSI-catchers[48],
avec une durée variable selon l’objectif pour lequel ils sont utilisés (CPP, art. 706-95-4 s.)[49],
accès à distance à des données stockées sur un système informatique (CPP, art.
706-102-1).
3) Pour
toutes les affaires, au-delà de celles visées au Titre 1 de la loi et dans la finalité affichée de l’amélioration des
garanties de la procédure pénale que porte l’intitulé de la loi, les apports
sont faibles, voire illusoires ou incantatoires, même si deux évolutions
majeures amorcent une mutation de notre modèle procédural[50] :
- La première de ces évolutions confirme le mouvement législatif amorcé par la loi n°
2014-535 du 27 mai[51],
de renforcement du contradictoire lors de la phase d’enquête : par
exemple, le nouvel article 61-3, CPP, étend l’intervention de l’avocat en garde
à vue aux opérations de reconstitution de l'infraction et
des séances d'identification des suspects ; ou encore le nouvel
article 77-2, CPP, qui offre, sous de nombreuses
conditions, à la personne mise en cause, à la victime ou à leurs avocats, la
possibilité de demander d'accéder au dossier de la procédure et de formuler,
auprès du procureur et dans un délai d'un mois, des observations ou des
demandes d'actes utiles à la manifestation de la vérité ; ce nouvel
article illustre aussi une seconde évolution majeure.
- La seconde évolution majeure, prenant
acte du « dépérissement » de l’instruction au profit de l’enquête (en
termes quantitatifs s’entend), aligne partiellement le régime de l’enquête
préliminaire sur celui de l’instruction : cf. le nouvel article 39-3, CPP,
qui énonce que « dans le cadre de ses attributions de
direction de la police judiciaire, le procureur de la République peut adresser
des instructions générales ou particulières aux enquêteurs » et « contrôle la légalité des
moyens mis en œuvre par ces derniers, la proportionnalité des actes
d'investigation au regard de la nature et de la gravité des faits,
l'orientation donnée à l'enquête ainsi que la qualité de celle-ci » ;
mais ce contrôle de proportionnalité qui ne se limite pas à la garde à vue
(CPP, art. 41), est lui-même dépourvu d’un véritable contrôle juridictionnel en
l’état actuel de la jurisprudence de la chambre criminelle[52]. Cf. encore, sur le modèle de l'article 81,CPP, relatif au rôle du juge d'instruction, le
même article 39-3 qui ajoute que le procureur « veille
à ce que les investigations tendent à la manifestation de la vérité et qu'elles
soient accomplies à charge et à décharge, dans le respect des droits de la
victime, du plaignant et de la personne suspectée » ; mais, là
encore, il ne faut pas exagérer cette « avancée », car si
l’impartialité du parquet dans ses fonctions de direction d’enquête, déjà
affirmée à l’article 31, CPP, depuis la loi n° 2013-669 du 25 juillet, est une
bonne chose, elle se heurte, au niveau des poursuites, à l’unité organique du
parquet et à la conception européenne de l’impartialité de l’autorité
judiciaire selon la jurisprudence Moulin
de la Cour EDH, 23 novembre 2010).
- Au titre des nouvelles garanties, on notera : la clarification de plusieurs
questions relatives aux délais d’une détention provisoire (CPP, art. 179, 186-4
et 574-1) ou à son contentieux (CPP, art. 199) ; la limitation de la durée
des écoutes téléphoniques qui pouvaient être renouvelées indéfiniment par le juge
d’instruction : elles sont désormais limitées à un an et à deux en matière
de criminalité organisée (CPP, art. 100-2) ; l’encadrement des
perquisitions dans les locaux d’une juridiction (CPP, art. 56-5) pour répondre
aux inquiétudes nées de l’affaire dite Paul
Bismuth[53] ; le défaut
d'enregistrement sonore d'une audience de cour d'assises constituera, à compter
du 1er septembre 2016, une cause de cassation de l'arrêt de
condamnation s'il est établi que ce défaut « a
eu pour effet de porter atteinte aux intérêts de la personne condamnée »
(CPP, art. 308, dernier alinéa) ; la protection du témoin menacé est améliorée
et, lors du jugement, le huis clos pourra être prononcé le temps de son
audition si sa déposition publique est de nature à mettre gravement en danger
sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches (CPP, art. 306-1).
- À l’inverse, dans une conception managériale du procès
pénal, d’accélération de certaines
phases du procès, la loi apporte des aménagements de simplification, souvent au
détriment des garanties qu’elle souhaite renforcer par ailleurs[54] !
Par exemple, des obstacles à l’exercice du contradictoire, par la limitation
des possibilités de demander des actes, d’exercer des recours (CPP, art. 82-3,
dernier alinéa, 87, 2°, 186-3). Simplifications sans atteinte au
contradictoire : par exemple, la possibilité offerte
aux délégués et médiateurs du procureur de la République de procéder à des
convocations en justice (CPP, art. 390-1).
4) La loi
reprend les dispositions qui figuraient dans la loi n° 2015-993 du 17 août qui
adaptait notre procédure pénale au droit de l’UE mais qui avaient été censurées
par le Conseil constitutionnel au titre des cavaliers législatifs, notamment
l’accroissement du délai dont dispose le juge de l’application des peines pour
l’examen d’un aménagement de peine, l’acquittement d’une peine de jour-amende
pour éviter l’incarcération, etc.
5) Au-delà de la
procédure pénale, la loi consacre implicitement la
confiscation des biens sans condamnation préalable (CP, art. 131-21, mod. par
art. 84[55], augmente les contrôles
administratifs et les pouvoirs de la police administrative : toute
personne qui a quitté le territoire national pour rejoindre un théâtre
d'opérations terroristes pourra faire l'objet d'un tel contrôle à son retour
(CSI, art. L. 225-1) et cette personne pourra être astreinte, sur une
période d'un mois, à demeurer à domicile ou dans un périmètre déterminé, et sur
une période d'un an, de déclarer son domicile et tout changement de domicile.
Aux fins de rechercher certaines infractions, la loi permet, outre les
contrôles d’identité et les visites de véhicules, l’inspection visuelle et la
fouille administrative des bagages, qui n’était jusque-là possible que dans le
cadre d’une enquête (CPP, art. 78-2-2, § II, c[56]). Cette loi traduit le mouvement récurrent du
balancier au profit des procureurs ou des préfets, dont il sera fait état plus
loin.
6) Enfin, cette loi
contient des dispositions sur l’application des peines, tant sur le fond qu’en droit du
procès et que la loi n° 2016-987 du 21 juillet (qui prolonge l’état
d’urgence), complète sur le volet pénitentiaire[57].
c)) La loi n°
2016-1524 du 14 novembre visant à renforcer la liberté, l'indépendance
et le pluralisme des médias a été
censurée en son article 4 au sujet du secret des journalistes.
d) La loi n°
2016-1547 du 18 novembre de modernisation de la justice du XXIème siècle[58], impacte tous les types de contentieux, notamment
pénal par : le rattachement des tribunaux de police aux TGI (art. 15-III,
3°) ; la confirmation de la suppression des juridictions de proximité
(mais au 1er juillet 2017, art. 15-IV) et la suppression des
missions des juges du même nom (même article), que la loi n° 2011-1862 du 13
décembre avait conservés mais que la loi organique n° 2016-1090 du 8 août avait
« rayés » de la carte des juges non professionnels (art. 29-VII qui
abroge les articles 41-17 à 41-24 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22
décembre) ; la suppression de la collégialité de l’instruction (art. 25)
et des tribunaux correctionnels pour mineurs (art. 29) ; la création d’une
procédure d’amende forfaitaire applicable à certains délits routiers (art.
35) ; on y ajoutera, à titre complémentaire du droit pénal, la création
d’actions de groupe en matière de discrimination (art. 86 à 88), de questions
environnementales (art. 89), de santé (art. 90) et de protection des données
personnelles (art. 91 et 92). Le Conseil constitutionnel n’a censuré aucune des
dispositions pénales de la loi, sous la remarque qu’il ne s’est prononcé que
sur les dispositions dont il a été saisi et qui figurent dans sa décision, ce
qui laisse la porte ouverte à des QPC sur les autres points[59].
Le
besoin d’une pose
Toutes
ces réformes, incessantes et complexes, posent la question d’une pause dans la
refondation de notre procédure pénale ; peut-être vaudrait-il mieux se
donner le temps de réfléchir et constituer une commission de réflexion sur
l’ensemble du code pour lui redonner sa cohérence[60],
rôle qui n’a malheureusement pas été joué par ladite commission Léger, qui a
beaucoup déçu par le caractère allégé et parfois simpliste de ses propositions.
Elles prouvent, en tout cas, que le point d’équilibre entre la procédure
inquisitoire, largement obsolète, mais encore présente dans nos textes et notre
pratique judiciaire, et la modernité d’une procédure accusatoire mal intégrée
dans le code et la pratique, n’a pas encore été trouvé[61].
III – DIVERSES OPINIONS SUR LA
JUSTICE PÉNALE
La nécessité d’une réforme : de quelques opinions
critiques sur la justice pénale en France. La nécessité d’une réforme peut
être appréciée par l’opinion qu’expriment ceux qui la pratiquent au quotidien,
avocats ou magistrats ; parmi d’innombrables prises de position on
retiendra celles-ci :
– Guy Danet, Discours de fin de mandat de
président du CNB, lors de l’inauguration de la Maison du Barreau de Paris, le
12 juillet 1996, discours empreint d’une grande sérénité, d’une élégance
digne de ce grand homme et qui provoqua une profonde émotion dans l’auditoire
(en l’absence du président de la République, qui s’était désisté au dernier
moment) et une standing ovation, aussi chaleureuse que spontanée :
« Ayant décidé de mettre un terme définitif à mes activités
représentatives de la profession qui n’ont que trop duré, je tenais, profitant
une dernière fois d’une telle tribune, à vous dire deux choses, bien sûr à titre
personnel ». [La première concerne la justice civile et le problème de la
TVA] « Quant à notre justice pénale, j’estime qu’elle devient indigne de
notre pays, terre présumée de liberté et de respect des droits de
l’homme ; les motifs prévus et les conditions de mise en œuvre de la
détention provisoire ne sont plus acceptables, la présomption d’innocence est
devenue une notion creuse, vide de toute réalité et de toute
signification ; quant au prétendu secret de l’instruction, il ne sert plus
qu’à nuire à ceux qu’il était censé protéger. Des réformes, urgentes et
radicales, sont indispensables ; et il ne s’agit pas, vous le savez bien,
de choix politiques, de droite ou de gauche ; il s’agit seulement de
rendre plus ouverte et plus accessible, plus chaleureuse et plus protectrice,
une Justice que nous aimons et que nous souhaitons pouvoir continuer à
respecter » (Gaz. Pal. 30 juill. 1996).
– J.-Cl. Bouvier, alors Secrétaire général du
Syndicat de la magistrature (considéré comme étant « à
gauche ») : « Nous continuerons à faire le procès de la justice
pénale. Quelles que soient les catégories de citoyens visées :
responsables politiques, chefs d’entreprise comme petits délinquants ! Car
elle reste une justice inquisitoriale, face à laquelle les parties ne disposent
pas d’armes égales. Et ce, à toutes les étapes de la procédure : enquête
de la police judiciaire, détention provisoire, intervention des avocats,
déroulement des procès, etc. C’est pourquoi nous souhaitons une véritable
réforme de la procédure pénale, alternative au tout répressif actuel ».
- H.-C. Le Gall (Réflexions
sur une recomposition du procès pénal in
Mélanges R. Koering-Joulin, Nemesis et Anthemis éd., collec. Dr. et
Justice, t. 110, 2014, p. 459) : « … notre procédure pénale est
actuellement dans un état de délabrement lamentable qui m’a toujours fait
renoncer à participer à des missions à l’étranger pour faire la promotion de
notre système. Je ne veux pas être accusé de tromperie sur les qualités de la
marchandise, voire d’escroquerie en bande organisée ».
IV – LES COMMISSIONS DE RÉFLEXION
ET LES PROPOSITIONS DE RÉFORMES
Propositions de Mme M.-L. Rassat (1995)
L’auteur du rapport proposait un nouveau Code de
procédure pénale[62] :
– « de droit continental » (en contrepoint,
sans doute, du rapport de Mme M. Delmas-Marty, qui avait
été accusé, en son temps, d’être trop accusatoire, donc d’inspiration
anglo-saxonne) ; d’où le maintien d’une phase d’instruction préparatoire
confiée à un juge d’instruction « dont on s’efforce de favoriser
l’efficacité, notamment au travers d’une nouvelle réglementation de la
détention provisoire de nature à alléger les contraintes qui pèsent sur
lui ». La direction des débats à l’audience de jugement était laissée à
l’initiative du président de la juridiction (différence avec le projet de
Mme Delmas-Marty, le président n’ayant plus qu’un rôle
d’arbitre).
– Un code d’inspiration libérale « cherchant à
aligner d’une façon quasiment parfaite les droits de l’accusation et ceux de la
défense ». Avec, dans cet esprit, l’obligation de motiver les mesures
d’administration judiciaire et non pas seulement les décisions
juridictionnelles ; une théorie générale des preuves « qui en
garantit la fiabilité et la loyauté » ; un encadrement des
enquêtes de police ; une unification totale (traduisez le respect de
l’égalité des armes) des droits des parties privées et du ministère public
durant l’instruction préparatoire ; une détention provisoire laissée au
juge d’instruction pour six mois maximum, le temps qu’il rassemble les preuves
et une autre prononcée par un juge du siège « lorsque les besoins de la
sécurité l’obligent », mais uniquement en cas d’infraction de
violence ; l’instauration d’un « authentique » dossier de
personnalité avec un volet médical, un volet psychologique, un volet
psychiatrique en matière de crime et pour les délits de nature sexuelle
concernant les mineurs.
– Un projet réaffirmant la nature de droit public de
la procédure pénale, avec l’idée que la qualité objective de la justice pénale
doit primer sur les intérêts particuliers.
Propositions de la
Commission Truche (1997)
On retiendra essentiellement :
– Pour les relations parquet/Chancellerie :
la définition par le gouvernement d’une « politique d’action
publique », à la fois civile et pénale, élaborée en concertation avec les
procureurs et donnant lieu à un rapport annuel du garde des Sceaux ;
l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature pour la nomination des
magistrats du parquet sur proposition du garde des Sceaux ; l’alignement
des poursuites disciplinaires contre les magistrats du parquet sur celui du
siège ; interdiction des instructions du ministre de la Justice aux
procureurs dans des dossiers individuels, mais possibilité, pour le ministre,
de dialoguer avec les procureurs sur ces dossiers et droit de saisine par le
garde des Sceaux de toute juridiction et de présentation d’observations par
l’entremise d’un magistrat de la Chancellerie et d’un avocat ; maintien du
principe de l’opportunité des poursuites, mais les décisions prises par le
parquet seraient motivées et notifiées aux personnes concernées ; recours
contre les décisions de classement sans suite devant une commission ad hoc
composée de trois magistrats issus des trois plus hautes juridictions, le
filtrage étant assuré par le procureur général de la Cour de cassation ;
compétence de cette commission pour contester un refus du parquet d’accorder un
réquisitoire supplétif à un juge d’instruction ; modification de la
formule du serment des magistrats pour respecter l’obligation du secret.
– Pour les relations police/justice : la
nomination de magistrats de haut grade auprès des trois « grands »
directeurs de la police, de la gendarmerie et des douanes, pour mieux contrôler
les missions de police judiciaire de ces corps ; la direction du corps
d’inspection des missions de police judiciaire par un magistrat.
– Pour « la garantie des droits des
justiciables » (rubrique qui, par son existence même, montre le souci
de la Commission de se placer dans une optique de respect des droits de
l’homme) : intervention de l’avocat dès la première heure de la garde à
vue ; extension du champ d’application de la présomption d’innocence
prévue par l’article 9-1 du Code civil ; interdiction, pour les
enquêteurs et pour la presse, de divulguer et de publier les noms des personnes
gardées à vue ou mises en cause dans une enquête ; possibilité pour une personne
mise en cause à la radio ou à la télévision d’obtenir un droit de
réponse ; prohibition, pour la presse, de montrer l’image d’une personne
menottée ou entravée et de publier des « sondages » sur la
culpabilité de l’accusé (allusion à une triste affaire d’assassinat d’enfant
dans laquelle un hebdomadaire eut le mauvais goût de demander à ses lecteurs de
donner un tel avis, par Minitel) ; mise en détention provisoire, non plus
par le magistrat instructeur, mais par un collège de magistrats auquel ne participe
pas celui qui est chargé de l’instruction ; introduction de dates butoirs
pour la détention provisoire ; instauration de « cellules de
communication » pendant l’instruction (équivalent des
« fenêtres » proposées par d’autres rapports), avec débats publics et
contradictoires au moment de la mise en détention provisoire et de la
contestation de certains actes d’instruction ; création d’un observatoire
des situations litigieuses en matière de traitement médiatique de l’actualité
judiciaire ; mise en chantier d’une nouvelle charte de liberté de la
presse « mettant en application le principe tel qu’il est énoncé par la
CEDH ».
Le double mérite de la Commission fut, d’une part, de
n’envisager que des réformes réalistes, déjà mûres dans les esprits et, d’autre
part, de mêler habilement les problèmes de statut des magistrats et de réformes
techniques de la procédure pénale, avec une montée en puissance du judiciaire
sur le policier, conformément d’ailleurs à l’article 66 de la Constitution.
En revanche, on relève une certaine ambiguïté dans les mesures propres à régler
la question des relations parquet/Chancellerie (pas d’instructions
individuelles, mais…) ; l’esprit de compromis a sans doute régné au sein
de la Commission. Le filtrage des recours par le procureur général près la Cour
de cassation contre les décisions de classement sans suite paraît irréaliste,
sauf à ce qu’il délègue ce pouvoir, compte tenu des contraintes d’emploi du
temps de ce haut magistrat. Naïveté enfin dans la croyance que la modification
de la formule du serment puisse améliorer le respect, par les magistrats, du
secret ; outre qu’ils ne sont pas les seuls à le violer (mais sur ce
point, le rapport a le mérite de ne pas cacher le problème), c’est davantage de
déontologie qu’il faudrait, à l’ENM, dans les enseignements et dans la pratique
quotidienne, vaste programme.
Propositions de la
commission d’enquête parlementaire
sur l’affaire
d’Outreau (A. Vallini et M. Houillon, 2006)
Suite à la lamentable affaire d’Outreau, une
commission d’enquête fut créée par l’Assemblée nationale ; elle auditionna
les acteurs de cette tragédie judiciaire et des experts, en vue, non seulement
de repérer les dysfonctionnements de la justice, mais aussi de proposer des
solutions d’amélioration de la justice pénale de notre pays. Ces propositions
ont trouvé un aboutissement partiel dans les deux lois du 5 mars 2007 dont
nous avons présenté les grandes lignes. Pour l’essentiel, la commission
préconisait :
– de réformer le régime de la garde à vue :
notifier les faits ; motiver les raisons plausibles de soupçonner que la
personne à commis ou tenté de commettre une infraction ; enregistrer les
interrogatoires pendant la garde à vue ; autoriser l’avocat à accéder au
dossier lors de la prolongation de la garde à vue ; renforcer le contrôle
du procureur sur les mesures et les locaux de garde à vue ;
– de rendre les enquêtes du parquet plus
contradictoires : faciliter l’accès au dossier ; reconnaître à
l’avocat le droit de présenter des observations et des demandes
d’investigations complémentaires ; empêcher de fonder des poursuites sur
des informations communiquées anonymement au procureur ;
– de limiter la détention provisoire : priorité à
la liberté en limitant les durées maximales de détention provisoire, en
justifiant de l’impossibilité de recourir à une mesure alternative, en
précisant les critères du placement en détention et du maintien en détention et
en limitant le recours à la notion d’ordre public ;
– de limiter l’exercice des fonctions judiciaires
isolées : instituer une procédure contradictoire, ni accusatoire, ni
inquisitoire ;
– de créer la collégialité de l’instruction :
l’organiser et en définir les fonctions ;
– de refonder la chambre de l’instruction :
garantir la stabilité de ses membres ; mieux respecter l’exercice des
droits de la défense ; assurer la publicité de ses audiences ;
conforter ses fonctions ;
– de garantir l’accès au dossier : accès direct
au dossier de la personne mise en examen ; organiser la communication pour
les personnes placées en détention provisoire ;
– d’améliorer la qualité des expertises :
redéfinir le rôle des experts psychologues ; améliorer le statut des
experts ; consolider les droits de la défense dans la procédure
d’expertise ;
– de mieux protéger les intérêts des enfants :
transmettre les informations et coordonner les différents acteurs concernés en
cas de soupçons de maltraitance ; élargir les possibilités de saisine du
juge des enfants ; améliorer l’information des services sociaux sur les
recours possibles en cas de classement sans suite de leurs signalements ;
assouplir l’obligation légale de recherche systématique de l’adhésion de la
famille et du maintien du lien familial dans des cas extrêmes ; mieux
articuler les rapports, le substitut chargé des mineurs et les magistrats
chargés de l’instruction ; confier au défenseur des enfants le suivi des
enfants des personnes placées en détention provisoire ;
– de redéfinir les conditions du recueil des
déclarations des enfants : compléter la formation des assistants
familiaux ; rendre obligatoires les enquêtes sur les circonstances de la
révélation du mineur ; améliorer les conditions de recueil des déclarations
des enfants ; supprimer les exceptions à l’obligation de procéder à
l’enregistrement audiovisuel du mineur présumé victime ; mieux utiliser
les enregistrements ; préciser le rôle des associations parties
civiles ; généraliser la désignation d’avocats spécialisés dans la défense
des mineurs ; prévoir l’assistance d’un avocat dès le début de l’enquête
pour le mineur présumé victime d’une agression sexuelle ;
– de repenser la gestion des carrières des
magistrats : favoriser des formations communes avec des avocats ;
clarifier les fonctions du siège et du parquet ; instituer une gestion des
ressources humaines ; favoriser l’émergence d’une magistrature plus ouverte
sur l’extérieur ;
– de responsabiliser les magistrats : mieux
prévenir les fautes ; mieux identifier les fautes ; sanctionner la
méconnaissance manifeste des principes de la procédure civile et pénale :
rénover le CSM ;
– de responsabiliser : améliorer les voies de
droit existantes ; inciter les médias à élaborer un Code de
déontologie ;
– de rendre compte de la politique pénale devant le
Parlement ;
– de doter la justice de moyens dignes de sa mission.
Propositions de la
commission Guinchard
sur la réorganisation des contentieux
(juin 2008)
État de leur traduction législative. Rapport remis à
la garde des Sceaux le 30 juin 2008[63],
avec 65 propositions, dont 18 en matière de procédure pénale. 51 ont été
reprises en législation au 1er janvier 2017 (soit 80%), dont 12
sur 18 en matière pénale).
a) En matière d’organisation
judiciaire :
n° 1, simplification de l’organisation judiciaire
de première instance par intégration des juridictions de proximité dans les
tribunaux d’instance avec maintien de la fonction de juge de proximité
désormais placé auprès des présidents de TGI (reprise dans la loi
n° 2011-1862 du 13 décembre 2011, mais différée au 1er janvier
2015, puis 2017 par celles n° 2012-1441, 24 déc. 2012 et n° 2014-1654
du 29 décembre 2014, art. 99) ; finalement, les lois n° 2016-1090 du 8
août et n° 2016-1547 du 18 novembre suppriment et les juridictions et les juges
de proximité.
n° 3 : création d’un pôle pénal au sein de
chaque TGI : disparition des tribunaux de police et création d’une
chambre du TGI compétente en matière contraventionnelle. Reprise par la loi n°
2016-1547 du 18 novembre qui fait de ses juridictions une formation du TGI
(art. 15-II).
b) En matière de
compétence :
– N° 4 : extension des compétences de
l’officier du ministère public aux contraventions de 5e classe
(non reprise) ;
– N° 12 : dépénalisation de la diffamation à
l’exception des diffamations présentant un caractère discriminant (raciste,
sexiste…) (n° 12, al. 1er, non reprise[64]) ;
un pôle civil « diffamation et injure » (dépénalisées) dans chaque
TGI ; suppression de la compétence résiduelle du tribunal d’instance en la
matière, par transfert au TGI (diffamation et injures non publiques) :
n° 12, al. 2, reprise par D. n° 2009-1693, 29 déc.
2009 ;
– N° 18 : un pôle unique « crimes
contre l’humanité, génocide » à Paris compétent pour les crimes contre
l’humanité et les crimes de guerre (reprise dans la loi précitée du
13 décembre 2011, art. 22) ;
– N° 19 : des pôles « grandes
catastrophes en matière de transport ou grandes catastrophes liées à un risque
technologique » : une juridiction spécialisée par cour d’appel,
compétence concurrente entre la juridiction compétente en application des
règles de droit commun et une juridiction spécialisée par cour d’appel ; à
l’image des critères édictés pour la saisine des JIRS, elles pourraient être
saisies en cas d’homicide ou de blessure involontaire lorsque les faits
apparaissent d’une grande complexité, cette complexité pouvant être matérielle
et découler par exemple de l’existence d’un grand nombre de victimes ;
cette compétence concurrente préservera ainsi la possibilité d’opter en faveur
d’une instruction menée en cosaisine au sein des pôles de l’instruction ;
par ailleurs ces juridictions seraient dotées de manière pérenne d’une salle
d’audience de taille importante dans laquelle se dérouleraient les procès liés
aux catastrophes avec un nombre important de victimes ; proposition
reprise par la loi précitée du 13 décembre 2011 (art. 23 à 25) ;
le décret n° 2014-1634 du 26 décembre ne retient que deux TGI en tant que JIRS,
Marseille et Paris.
– N° 20 : des pôles « droit de la
mer », expression qui recouvre deux catégories de juridictions : d’abord,
le regroupement du contentieux des délits maritimes (infractions au Code
disciplinaire et pénal de la marine marchande devenu Loi du 17 décembre 1926
sur la répression en matière maritime) au sein de cinq tribunaux
maritimes ; l’ordonnance n° 2012-1218, 2 nov. 2012 instaure ces
tribunaux auprès de certains TGI déterminés par décret ; ensuite, les
juridictions spécialisés dans certains contentieux liés à la mer, mais non
disciplinaires : ce sont des juridictions du littoral maritime qui en
connaîtront pour la pollution volontaire et accidentelle (loi du
13 décembre 2011 qui a ôter leur exclusivité aux juridictions parisiennes)
et les atteintes aux biens culturels maritimes (loi n° 2016-1547 du 18 novembre,
art. 27).
c) Allègement de
procédures :
1) Développement de la transaction :
– N° 55 : Remplacement de la phase de
l’amende forfaitaire non majorée par une indemnité transactionnelle pour les
contraventions de première classe en matière de stationnement payant : ce
projet s’inspire de ce qui est en place pour les contraventions en matière de
transport collectif public, et notamment pour les amendes SNCF ou RATP, pour
lesquelles la phase de l’amende forfaitaire est remplacée par une indemnité
transactionnelle due à l’organisme victime de la contravention. Le propriétaire
du véhicule serait redevable d’une redevance forfaitaire dont le montant serait
fixé par arrêté du maire et dont la recette serait affectée au budget des
collectivités locales. En l’absence de paiement, le recouvrement de l’amende
forfaitaire majoré serait réalisé par le Trésor public. Proposition reprise par
la loi n° 2014-58 du 27 janvier (art. 63-V), in CGCT,
art. L. 2333-87, applicable au 1er janvier 2016 et
qui crée une juridiction administrative spéciale pour connaître des recours.
– N° 56 : Instauration d’une phase
transactionnelle : pour les contraventions de cinquième classe et,
éventuellement, les délits en matière d’infractions à la police des services
publics de transports terrestres ; pour les contraventions en matière de
péage autoroutier. Reprise pour toutes les contraventions de 5e classe
et les contraventions en matière de péage autoroutier,
L. n° 2010-788, 12 juill. 2010, art. 58 et n° 2011-1862,
13 déc. 2011).
– N° 57 : Introduction de la transaction en
droit pénal de l’urbanisme : permettre à l’administration de transiger,
sous le contrôle du parquet, lorsque des infractions sont constatées en droit
pénal de l’urbanisme. Non reprise. Mais la loi du 13 décembre 2011
développe le règlement transactionnel de certaines infractions relatives aux
débits de boissons et au tabagisme (art. 30). Et celle n° 2014-896 du
15 août l’étend au droit de l’environnement.
– N° 58 : permettre la sanction
d’infractions en matière de coordination des transports par le biais de mesures
de transaction qui pourrait être assurée par des agents des Directions
départementales de l’Équipement (DDE). La diversité des services
effectuant les contrôles nécessite cependant de prévoir une procédure d’envoi
centralisé des procès-verbaux aux DDE. Non reprise.
2) Développement des procédures pénales
simplifiées :
– N° 59 : développement de la procédure
d’amende forfaitaire : élargissement de la procédure d’amende forfaitaire
à des contraventions des quatre premières classes actuellement non
« forfaitisables » et aux contraventions de la cinquième
classe (V. L. 13 déc. 2011, art. 29). Extension de
l’exigence d’une consignation préalable en cas de contestation d’une amende
forfaitaire (ensemble des contraventions du Code de la route et des
contraventions forfaitisables) : sauf dispense légale, le contrevenant
devra consigner le montant dû. Les cas de dispense légale sont élargis et
adaptés selon le type de contravention. La loi n° 2016-1547 du 18 novembre, va
plus loin en autorisant cette procédure pour certains délits, notamment
routiers (art. 36).
– N° 60 : Amélioration de la procédure
d’amende forfaitaire : faciliter le remboursement des consignations
lorsque le réclamant bénéficie d’un classement sans suite ou d’une relaxe en
améliorant son information et notamment en lui adressant un formulaire de
demande de remboursement ; développer les procédures de télépaiement
(auprès des buralistes ou des bureaux de poste par exemple) ou par timbre
dématérialisé, avec des délais de paiement augmentés de quinze jours ;
appliquer aux amendes forfaitaires majorées la diminution de 20 % de
l’amende en cas de paiement volontaire dans le délai d’un mois, conformément
aux dispositions de l’article 707-2, CPP. Reprise dans
D. n° 2008-764, 30 juill. 2008.
– N° 61 : développement de l’ordonnance
pénale délictuelle : extension de cette voie de poursuite à tous les
délits quelle que soit la peine encourue (à l’exclusion, d’une part, des délits
pour lesquels la loi ne permet pas une CRPC et, d’autre part, des délits du
droit du travail ou des manquements aux règles d’hygiène et de sécurité
entraînant des blessures involontaires ou des homicides involontaires).
Proposition non reprise telle quelle : uniquement pour les délits relevant
de la compétence à juge unique. Extension de cette voie de poursuite aux
procédures comportant une demande de dommages et intérêts avec possibilité pour
le juge de statuer sur cette demande : proposition reprise par la loi
n° 2011-1862 du 13 décembre, art. 70 et 72. Élargissement
des sanctions pouvant être prononcées : possibilité de prononcer une peine
d’emprisonnement obligatoirement assortie du sursis d’un quantum maximum de
trois mois. Cette peine devra être notifiée par délégué du procureur et le
prévenu pourra disposer de l’aide juridictionnelle s’il désire être conseillé
par un avocat sur l’opportunité d’une opposition (proposition reprise dans
la loi du 13 décembre 2011, art. 29).
– N° 62 : élargissement du domaine
d’application de la comparution sur reconnaissance préalable de
culpabilité : élargissement de ces voies de poursuite à tous les délits
(sauf les délits de presse, les homicides involontaires, les délits politiques
et les délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale)
quelle que soit la peine encourue (proposition reprise dans la loi précitée du
13 décembre 2011, art. 27). Les dispositions actuelles quant aux
peines pouvant être prononcées en cas d’utilisation de cette voie de poursuite
sont en revanche maintenues.
– N° 63 : élargissement du domaine
d’application de la composition pénale : élargissement de cette voie de
poursuite à tous les délits (sauf les délits de presse, les homicides
involontaires, les délits politiques) quelle que soit la peine encourue. Les
dispositions actuelles quant aux mesures pouvant être prononcées dans le cadre
de cette procédure sont en revanche maintenues. Non reprise.
d) Le contentieux
routier[65] :
– N° 64 : meilleure coordination à
l’échelle nationale entre les procureurs et les préfets afin d’harmoniser les
décisions administratives et les décisions judiciaires de suspension du permis
de conduire ; non reprise.
– N° 65 : instauration de dispositions
particulières, limitées à titre expérimental aux infractions de conduite sous
l’empire d’un état alcoolique, afin d’éviter des situations incohérentes en
matière de suspension de permis de conduire : instauration d’un barème
légal pour les suspensions administratives en fonction du taux d’alcoolémie. En
cas de prononcé d’une suspension administrative, une décision judiciaire
devrait intervenir dans le délai de la suspension. À défaut, il ne
pourrait être prononcé à titre de peine une mesure de suspension d’une durée
excédant celle de la suspension administrative. Non reprise[66].
La loi n° 2016-1547 du 18 novembre, va plus loin en autorisant la procédure
d’amende forfaitaire pour certains délits, notamment routiers (art. 36).
Propositions de la
commission Léger (sept. 2009)
Douze propositions ont été émises : transformer
le juge d’instruction en juge de l’enquête et des libertés, investi
exclusivement de fonctions juridictionnelles ; simplifier la phase
préparatoire du procès pénal en instituant un cadre unique d’enquête et en
donnant pleinement au ministère public le rôle de directeur d’enquête et
d’autorité de poursuite ; instituer un juge de l’enquête et des libertés
disposant de pouvoirs importants ; garantir et renforcer tout au long de
l’enquête les droits du mis en cause et ceux de la victime ; renforcer le
respect des droits et libertés individuelles dans la phase préparatoire au
procès pénal ; simplifier et harmoniser la procédure préparatoire au
procès pénal ; supprimer le secret de l’enquête et maintenir le secret
professionnel. À ces sept premières propositions déjà contenues dans le
rapport intermédiaire de mars 2009, le rapport final ajoute : faire
du président de la juridiction de jugement un arbitre du débat
judiciaire ; développer l’échevinage en matière correctionnelle ;
renforcer les droits des parties civiles dans la phase de jugement ;
moderniser la cour d’assises et améliorer les garanties entourant la procédure
criminelle ; harmoniser les délais de procédure[67].
Le moins que l’on puisse dire que ce rapport est… léger, très léger ; peu
d’argumentaires, une proposition phare connue dès le début des travaux de la
commission (la suppression du juge d’instruction a été annoncée le
7 janvier 2009 par le Président de la République), sept propositions sur
douze (les plus importantes et stratégiques) dévoilées en mars 2009, soit
trois mois après le début des travaux, sans véritable travail de réflexion. Sur
le fond, le rapport a encouru les plus vives critiques[68].
Les réflexions relatives à la phase préalable du procès sont vagues, imprécises
et laissent de nombreuses questions sans réponses ; aucune proposition
pour la phase exécutoire ; la réflexion sur le droit pénal qui était dans
la mission du groupe de travail a été évacuée en raison « du travail
considérable » qu’elle exigeait (sic) et parce qu’elle
« exigeait d’avoir une vue d’ensemble pour étudier tous ses aspects (re-sic) ;
des contradictions flagrantes : ainsi, il est reproché au juge
d’instruction d’être tenu d’instruire « à charge et à décharge »,
mais la même obligation est reprise, mot pour mot, pour le procureur directeur
d’enquête ! La question de l’aide juridictionnelle n’est pas traitée.
Bref, un travail bâclé, sans apport conceptuel. Son avenir est lié au sort que
le Parlement réservera à la disparition du juge d’instruction.
Rapport Nadal sur la modernisation de l’action
publique (novembre 2013)
Le groupe de travail a formulé 67 propositions
regroupées en 10 thèmes : garantir l’indépendance statutaire du
ministère public ; inscrire l’action publique dans un cadre territorial
élargi ; donner au ministère public des moyens à hauteur de son
rôle ; redonner du sens et de la lisibilité à la politique pénale ;
réaffirmer les missions essentielles du ministère public ; renforcer
l’autorité du ministère public sur la police judiciaire ; repenser le
traitement des enquêtes ; tendre à une plus grande maîtrise des frais de
justice pénale ; moderniser l’organisation et le pilotage des
parquets ; restaurer l’attractivité des fonctions de magistrat du parquet.
Dans un communiqué du 10 février 2015,
le ministère de la Justice a révélé, à propos de son plan d’action pour le
ministère public, que vingt-deux propositions de ce rapport avaient été
retenues, sans préciser lesquelles.
Rapport Marshall sur la Justice du xxie siècle :
les juridictions
(décembre 2013)
Proposition 3.1. Le renforcement de la place du
greffe. Au sein de la chaîne pénale, service de l’exécution inclus, une
responsabilité plus directe doit être donnée au greffe. Une fonction de
coordination technique doit être assurée sous la responsabilité d’un greffier
en chef pour garantir la qualité de l’ensemble du processus procédural.
Proposition 9. Le tribunal pénal connaîtra (au sein
d’un tribunal unique de première instance) de l’ensemble des procédures pénales
mises en œuvre lors de la poursuite et du jugement des faits recevant une
qualification délictuelle et contraventionnelle, et lors de la mise à exécution
des peines prononcées dans ces procédures. Le traitement des procédures
criminelles ne sera pas modifié. Ce tribunal sera composé des juges
d’instruction, des juges des libertés et de la détention (devenus juges des
libertés), des juges statuant en matière délictuelle et contraventionnelle et
des juges de l’application des peines. Les juges des enfants, parties intégrantes
du tribunal de l’enfance, seront associés aux politiques pénales de juridiction
mises en place. – Une réflexion devra être engagée sur le traitement de
certains contentieux, notamment en matière de sécurité routière, pour
lesquelles des réponses diversifiées et ne reposant pas toutes sur
l’intervention du juge existent et méritent d’être généralisées dans un souci
de lisibilité et d’harmonisation. Le ministère public sera associé, dans son
champ de compétence, à l’organisation du tribunal pénal avec le magistrat
coordonnateur. La loi n° 2016-1547 du 18 novembre (art. 15-II) rattache le
tribunal de police au TGI et non plus au TI.
Proposition 20. Les juges spécialisés (juges d’instance,
désormais appelés juges de proximité, les juges des enfants, les juges
d’instruction et les juges de l’application des peines) resteront nommés dans
leurs fonctions par décret du Président de la République. Les juges des
libertés et de la détention, devenus juges des libertés, resteront compétents pour
statuer sur la situation des personnes mises en examen et des étrangers en
situation irrégulière. Le contrôle des hospitalisations sous contrainte sera
confié aux juges d’instance. Pour être pertinent, le service des juges des
libertés et de la détention doit être assuré par des magistrats spécialisés,
motivés et bénéficiant d’une réelle garantie d’indépendance et de pérennité
dans l’exercice de leurs fonctions. L’expérience démontre que les magistrats
qui se sont fortement investis dans ces fonctions sont souvent ceux qui se sont
spécialisés dans cette fonction tout en exerçant à temps partiel d’autres
activités juridictionnelles. La conciliation de ces objectifs conduit à prévoir
que ces magistrats seront désignés pour une durée de deux années renouvelable
deux fois, par le président du tribunal de première instance dans le cadre de
son ordonnance de roulement. Ces fonctions ne pourront pas leur être retirées,
sauf avec leur accord, avant l’expiration de la période de deux années en
cours. Elles seront exercées, dans la mesure du possible, conjointement avec un
autre service juridictionnel. Cette organisation mobilisant plusieurs
magistrats serait de nature à permettre à terme l’organisation d’une
collégialité des juges des libertés. La loi n° 2016-1547 du 18 novembre va plus
loin : le JLD acquiert le statut d’un juge spécialisé par les modalités de
sa nomination, son grade et la durée maximale de ses fonctions (10 ans).
Rapport Delmas-Goyon sur la Justice du xxie siècle : les
juges (décembre 2013)
Proposition n° 5. Redonner corps au
principe de l’opportunité des poursuites et renoncer à la systématisation de la
réponse pénale pour permettre aux magistrats du ministère public de mieux
adapter celle-ci aux situations locales (CPP, art. 39 à 44-1).
Proposition n° 6. Rationaliser le
traitement de certaines infractions pénales : a) étendre le
champ des amendes forfaitaires ; b) étendre le champ
d’application des transactions administratives soumises à l’homologation du
procureur de la République en donnant aux contrevenants la possibilité de se
faire assister d’un conseil. La loi n° 2016-1547 du 18 novembre étend à
certains délits (routiers) l’amende forfaitaire (art. 36).
Proposition n° 7. Redonner aux
magistrats du siège et du parquet une vision globale et cohérente de l’action
pénale de la juridiction par l’instauration d’une dynamique interne d’analyse
et de concertation propre à la définition d’une véritable politique de
juridiction.
Proposition n° 8. Généraliser, sans
la rendre obligatoire, la tenue par le juge de l’application des peines de
l’audience de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité afin de
lier l’homologation de la peine et les modalités de son exécution, et d’alléger
la prise en charge des dossiers par les services de l’application des peines
(CPP, art. 495-9).
Proposition n° 9. Renommer
« juge des libertés » le juge des libertés et de la détention et le
reconnaître comme une juridiction à part entière. Non repris par la loi n°
2016-1547 qui confère à ce juge le statut d’un juge spécialisé.
Proposition n° 10. Organiser la
fonction de juge des libertés selon une logique de service. Non repris.
Proposition n° 11. Reconnaître au
juge des libertés une fonction de juge de l’enquête. Non repris.
Proposition n° 12. Donner au service
du juge des libertés un droit d’accès permanent aux dossiers d’information dans
lesquels des personnes mises en examen font l’objet de mesures privatives ou
restrictives de liberté. Non repris.
Proposition n° 13. Faire préparer
par des assistants de justice, à la demande du juge d’instruction ou du juge
des libertés, des synthèses, établies selon un modèle-type afin de garantir
leur objectivité, qui seront officiellement versées au dossier. Non repris.
Proposition n° 39. Généraliser des
référentiels, pour les contentieux de masse et les litiges confrontant de
manière réitérée le juge à des situations semblables, en matière civile, ainsi
que pour les dommages-intérêts alloués en matière pénale. Ils devront être
largement diffusés pour qu’ils soient accessibles au public.
Proposition n° 60. Donner un cadre
réglementaire précis aux conditions de nomination, aux compétences et aux
modalités de contrôle des délégués du procureur et développer la formation
dispensée par l’ENM.
Rapport
Beaume sur l’enquête pénale (juillet
2014)
Ce rapport[69]
étudie notamment les modalités d’introduction du contradictoire dans ce type
d’enquête. Les pistes d’amélioration proposées constituent davantage « un
rapport de plus, pour ne pas avancer », comme l’a dénoncé le Barreau de
Paris, qu’un « absolu changement » : limiter la durée des
enquêtes préliminaires, ouvrir à l’avocat un droit d’accès limité aux
pièces du dossier et ne pas généraliser la mise en état finale de l’enquête pénale
sous la forme d’un débat contradictoire entre ministère public et défense
devant un juge, au motif que cela entraînerait un allongement des procédures[70].
[1]V. O. Barrot,
in Recueil général des lois, t. 1, 1839, p. XVI.
[2]On peut consulter
le rapport du président et le texte du projet à la Rev. sc. crim. 1949,
p. 433, 617 et 796. – Les discussions sur ce projet devant le
Mouvement national judiciaire se trouvent à la Rev. sc. crim. 1949,
p. 499 et 1950, p. 98. – Le projet a été commenté par
Caleb : Rev. sc. crim. 1952, 19 et dans une thèse de doctorat,
Paris, 1952, de Mme Arnal-Donnedieux
de Vabres. Enfin, un parallèle très intéressant a été dressé entre ce projet et
celui de la commission « Justice et droits de l’homme », par
P. Couvrat, in Arch. phil. dr. 1991, t. 13, Sirey,
p. 67.
[3]A. Besson, Esquisse
d’une rénovation de notre procédure pénale : D. 1955,
chron. 55.
[4]A. Vouin, L’application
du Code de procédure pénale et les malheurs des temps : Rev. sc.
crim. 1962, 65.
[5]A. Besson :
D. 1960, chron. 161. – S. Thénault, Une drôle de
justice : les magistrats pendant la guerre d’Algérie, La Découverte,
L’espace de l’histoire, 2004, préf. J.-J. Becker, postface
P. Vidal-Naquet.
[6]De D. Fincher,
1996, avec Brad Pitt, Morgan Freeman et Gwyneth Paltrow.
[7]De B. Tavernier,
inspiré d’un fait divers, qui s’est répété en 2005 avec le « gang des
barbares » (jugé en mai 2009 et sujet d’un film en avril 2014,
d’Alexandre Arcady, « 24 jours, la vérité sur l’affaire Ilan Halimi, avec
Zabou Breitman, Pascal Elbé et Jacques Gamblin).
[8] Déc. 2 févr.
1995, n° 95-350 DC, Injonction pénale : D. 1995,
chron. Pradel, p. 171 et chron. Volff, p. 201 ; RFD const. 1995-22, p. 405, obs.
Th. Renoux ; D. 1997, somm. comm. p. 130, obs. Th. Renoux.
[9]Sur l’élaboration
de la loi : C. Lazerges, Histoire d’une navette parlementaire,
in Arch. pol. crim. (Mél. Ph. Lafarge), 2000-22, Pedone,
p. 53 et aussi in Rev. sc. crim. 2001-1, p. 7.
[10]Pour un premier
aperçu, P. Jan : D. 2001, 3443.
– M.-H. Gozzi : D. 2002, 4.
[11]Déc. 2 mars 2004,
n° 2004-492 DC.
[12]Cass., avis, 18 avr. 2005 : D. 2005,
1200, note J. Pradel ; Rev. sc. crim. 2005, 592, obs. A. Giudicelli.
[13]Le ministère de la
Justice ayant rédigé une circulaire du 19 avril 2005 pour préciser que la
présence du ministère public n’était pas obligatoire à l’audience
d’homologation, le Conseil d’État avait suspendu son application par deux
ordonnances de référé du 11 mai 2005 : Rev. sc. crim. 2005,
592, obs. A. Giudicelli.
[14]Validée par déc.
8 déc. 2005, n° 2005-527 DC.
[15]Déc. 19 janv.
2006, n° 2006-532 DC.
[16]Déc. 30 mars
2006, n° 2006-535 DC.
[17]Déc. 9 août
2007, n° 2007-554 DC.
[18]H. Matsopoulou :
JCP 2009, I, 156.
[19]Sur le rapport
rédigé par ce groupe, V. Y. Gaudemet, présentation : JCP 2010,
553 et Gaz. Pal. 18 mai 2010, doctr.
[20]Déc. 10 mars 2011,
n° 2011-625.
[21]Déc. 18 nov.
2011, nos 2011-191 et 194 à 197 QPC.
[22]Déc. 4 août
2011, n° 2011-635 DC.
[23]Th. Clay, Les
lois du sarkozisme, O. Jacob éd., 2013.
[24] Commentaires : E. Bonis-Garçon et
O. Décima, JCP 2013, 955. J.Buisson, Procédures, 2013, n° 293. E. Vergès, RSC 2013, 605.
[25] Aperçu : W. Roumier, Dr. pénal, 2014, Alerte 3.
[26] Commentaires : B. Lavielle, Gaz. Pal. 26 oct. 2013. A.-S.
Chavent-Leclère, Procédures 2013,
étude 11. E. Daoud, AJ Pénal 2013,
527. G. Beaussonie, RSC 2013, 861. N.
Le Coz, AJ Pénal 2013, 523.
[27] Commentaires : B. Lavielle, Gaz. Pal. 23 nov. 2013. J. Buisson, Procédures 2013, 357.
[28] Commentaires : C. Cutajar JCP 2013, 1366, AJPénal,
2013, 638 et RPDP 2013/4, 777,
J.-Cl. Zarka, D. 2013,
2582 ; Procédures 2014, n° 82,
obs. Buisson ; E. Vergès, Rev. sc.
crim. 2014, 143.
[29] Commentaires : E. Dupic, Gaz. Pal. 5 avr. 2014 ; Pradel, JCP 2014, 415.
[30] E. Allain, Réformes en cours : de l’enquête aux
nouveaux droits de la défense, AJP 2014,
52.
[31] Circulaire du 23
mai : http://www.textes.justice.gouv.fr/art_pix/JUSD1412016C.pdf
[32] Décret
d’application n° 2014-1582 du 23 décembre. Circulaire d’application n°
2014-17/E8 du 26 sept., BOMJ n°
2014-10 du 31 oct., JUSD1422849C.
[33] Sayons et Cario, AJ Pénal 2014, 461 ; Dassa et Le
Deist, Gaz. Pal. 21 oct. 2014, n°
292-293.
[34] Belloir, Gaz. Pal. 21 oct. 2014,
n° 292-294, p. 24.
[35] Commentaires d’ensemble : Pradel, JCP 2014, 952 ; Badinter et
Beauvais, D. 2014, 1829 ;
Robert, Dr. pénal, 2014, étude
16 ; Chavent-Leclère, Procédures
2014, étude 12 ; Giacopelli, AJ
Pénal 2014, 448 ; Margaine, idem,
453 ; Herzog-Evans, idem, 456 ;
dossier Gaz. Pal. 21 oct. 2014, n°
292-294. Commentaire sur les peines
extensibles : Poncela, Rev. sc.
crim. 2014/3, 611 ; Beaussonie, RSCrim.
2014/4, 809. Colloque Université de Strasbourg, 30 janv. 2015 Actes in Gaz. Pal. 23 mai 2015.
[36] Aperçu : Mauro, JCP 2014, 1203. Commentaires : Spinosi, JCP
2014, 1234 ; Dupic, Gaz. Pal. 27
nov. 2014 ; Rouidi, AJ Pénal 2014,
555 ; Godeberge et Daoud, AJ Pénal 2014,
563 (sur la liberté d’expression). Dossier Gaz.
Pal. 24 fév. 2015, n° 55, dir. Dreyer.
[37] Décret
d’application sur le contentieux, n° 2015-1211 du 1er octobre.
[38] Commentaires : JCP 2015,
études : Robert, 956 ; Gozzi, 961 ; Verpeaux, 981 et Parizot,1077. Desaulnay et Ollard, Dr. pénal, 2015, étude 17.
Chavent-Leclère, Procédures, 2016,
étude 1. Dossier Gaz. Pal. 26 janv.
2016, n° 4, p. 70
[39] Commentaires : Cahn, JCP 2015, 1018 ; Ribeyre, Dr. pénal 2015, étude 21 ; Vergès, Rev. sc. Crim. 2015, 683, n° 993..
[40] Sur cet aspect,
Herzog-Evans, AJPénal 2015, 522.
[41] Sur cet aspect,
Mésa, Les apports limités de la loi, Gaz.
Pal. 2015, n° 315-318, p. 12.
[42] Commentaires : C. Haguenau-Moizard,
D. 2016, 665 ; N. Roret, Gaz. Pal. 22 mars 2016, n°2, p. 13.
[43] Commentaires généraux (commentaires
thématiques à la suite) : H. Matsopoulou, JCP 2016, 707. E. Dupic, Gaz.
Pal. 14 juin 2016, n° 22, p. 12. Buisson, Procédures 2016, 239 ; Dr.
pénal 2016, étude 17. O. Cahn, AJ
Pénal 2016, 408. Avant la promulgation de la loi, J.-M. Pastor, AJDA 2016, 1037. M.-H. Ghozi, JCP 2016 738.
[44] Sur les enjeux du
projet et une mise en perspective historique, Y. Mayaud, JCP 2016, doctr. 344.
[45] Commentaire : C. Cutajar, JCP 2016, 739.
[46] Cela concerne le
recours aux IMSI-catchers, CPP, art.
706-95-4, § III : « En cas
d'urgence résultant d'un risque imminent de dépérissement des preuves ou
d'atteinte grave aux personnes ou aux biens, l'autorisation mentionnée aux I et
II peut être délivrée par le procureur de la République ». Mais
l’autorisation ainsi donnée devra être confirmée par le JLD dans les 24 heures.
[47] Durée limitée à 1
mois, renouvelable une fois durant l’enquête et à 2 mois, renouvelable jusqu’à 2 ans, durant l’instruction
(CPP, art. 706-98).
[48] Ce dispositif
permet de capter toutes les données et les correspondances transitant autour
d’un appareil mobile utilisé.
[49] Si l’objectif est
de recueillir les données techniques de connexion, 1 mois renouvelable 1 fois
durant l’enquête (CPP, art. 706-95-4, § I) et 2 mois renouvelables jusqu’à 6
mois durant l’instruction (CPP, art. 706-95-5, § I). Si l’objectif est
d’intercepter les correspondances émises ou reçues, autorisation donnée pour 48
heures, renouvelables une fois, qu’il s’agisse de l’enquête (CPP, art.
706-95-4, § II) ou de l’instruction (CPP, art. 706-95-4, § II).
[50] Commentaires des aspects de procédure
pénale : E. Vergès, Rev.
sc.crim ; 2016, 551 ; J.-B Perrier, D. 2016, 2134 ; dossier AJ
Pénal 2016, 457.
[51] Loi de
transposition de la directive 2012/13/UE du 22 mai 2012.
[52] Cass. crim. 18
nov. 2014, n° 14-81332.
[53] Cass. crim. 22
mars 2016, n° 15-83205.
[54] Commentaire : C. Fonteix, AJ Pénal 2016 460.
[55] Commentaire : G. Cotelle, AJ Pénal 2016, 463.
[56] Sur ce texte, G.
Grécourt, Gaz. Pal. 26 juill. 2016,
n° 28, p. 20.
[57] Commentaire : M. H. Evans, AJ Pénal 2016, 470.
[58] Commentaire : J.-B. Perrier, Dr. pénal 2017, étude 2.
[59] Déc. n° 2016-739
QPC du 17 novembre.
[60]En ce sens :
V. J. Alix, Les hésitations de la politique criminelle : Rev.
sc. crim. 2013, 677. – E. Alain, La justice a mal à sa
procédure pénale : AJP 2013, 563. – V. Malabat,
B. de Lamy et M. Giacopelli (ss dir.), Droit pénal : le
temps des réformes, LexisNexis, coll. « Colloques et débats »,
2011. – Ph. Bonfils, Faut-il changer notre procédure pénale ? :
D. 2010, 158. – B. Bouloc, Faut-il réformer la procédure
pénale ?, in Mél. Jeantet, LexisNexis, 2010.
– G. Roujou de Boubée, Quelques propos sur les récentes
réformes de la procédure pénale, recueillis par Justinien Le digeste,
grand reporter à la Gazette des chambres criminelles, in Mél. Julien,
Edilaix, 2003, 392.
[61]H.-Cl. Le Gall,
La procédure pénale française : Bull. inf. C. cass.
15 mars 2003.
[62]Dalloz, coll. « Dalloz
services », 1997.
[63]L’ambition
raisonnée d’une justice apaisée, Doc. fr., août 2008.
[64]Vive polémique sur
cette proposition, comme si la liberté de la presse n’était protégée que par le
pénal, alors que les difficultés procédurales sont un obstacle à la réussite de
l’action et sont invoquées à l’appui du respect de cette liberté ! V.
N. Verly, Les écueils de la procédure de presse : AJP 2013/1,
12.
[65]S. Guinchard, L’impossible
réforme du contentieux routier ? Entre velléités de déjudiciarisation et
enjeux d’une politique publique de sécurité routière, in Mél. Lazerges, Dalloz,
2013.
[66] S. Guinchard, L’impossible
réforme du contentieux routier ? Entre velléités de déjudiciarisation et
enjeux d’une politique publique de sécurité routière, in Mél. Lazerges, Dalloz,
2014, 621.
[67]Commentaire :
H. Matsopoulou : JCP 2009, aperçu rapide 156.
[68]Commentaires très
critiques : R. Badinter : JCP 2009, entretien 235.
– H. Matsopoulou : JCP 14 sept. 2009, n° 38, aperçu
rapide n° 236. – Ch. Lazerges et alii : AJP oct. 2009,
385. – J. Pradel : Rev. pénit. 2009, p. 531 qui
n’hésite pas à douter de l’utilité de ce groupe de travail (« la grande
illusion »). – Sur la phase préparatoire du procès,
A. Coche : D. 2009, 2765 (… ou les droits perdus du
justiciable ?). – Sur l’octroi à la partie civile d’un droit de
récusation des jurés d’assises, Fr. Desprez : Gaz. Pal. 26 nov.
2009, doctrine. – Sur l’ensemble des propositions concernant la cour d’assises,
M. Huyette : D. 2009, 2437.
[69]http://www.justice.gouv.fr/publication/rap-beaume-2014.pdf : JCP 2014,
841. H. Matsopoulou, JCP 2014, 957
[70]Aperçu : E. Allain,
D. 2014, 1547.
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